确立完善的违宪审查机制

是解决“三农”问题切实有效的制度保证

 本文成论时间按记载在2002年12月28日。其时，我国因“三农”产生的社会矛盾突出并集中体现在农民负担的问题上。文中观点也是从代理子洲12688名农民减负案件有感而成。近十年过去了，随着农业税费的取消、种粮补贴制度的确立等“重农”政策的制定实施，当年以农民负担过重为特征的“三农”尖锐矛盾确实得以缓解，本文提出以 “违宪审查制度有效解决三农问题”的观点似乎亦已过时，事实果真如此吗？君不见，廉价强征农民土地，强拆农民房屋，早已不是新闻，宪法确立的“中华人民共和国公民一律平等”原则，在农民人身权、财产权上远未得到体现-------，“三农”问题解决任重道远。事实上，“三农”问题解决之日，也是我国宪政实现之时。从这一视角看，文中观点不仅尚未过时，而且确立步伐尚显过慢。故列《温故文存》展现，权作呐喊，以为心迹。

中共十六大提出在我国全面建设小康社会，这一目标能否顺利实现，很大程度上取决于我国既存的农村、农业和农民（惯称三农）问题能否得到有效的解决。目前，我国仍然是一个农业大国，农村人口占我国人口的绝大多数，农民无论其经济水平还是社会地位不仅本身很低，而且与我国城市发展的反差也日益明显。“三农”问题目前的突出表现是：农业投入过低，农业税收的合理性和必要性越来越受到全社会的质疑，农民的国民待遇问题至今未得到合理解决，人身自由、迁徙自由的实现仍有巨大障碍，农民负担问题仍然突出，所有这些，党和国家曾下大力气予以解决。虽有成效，但基本属于扬汤止沸，而这些问题从根本上均涉及到宪法规定的公民基本权利的保护和实现。我从代理一起农民减负诉讼，切身体会到确立完善的违宪审查机制是解决“三农”问题切实有效的制度保证。

子洲县裴家湾乡是黄土高原上一个传统农业乡，人口约1.9万人。进入90年代，农民生活虽有好转，但由于连续五年大旱，收入锐减，而负担却日益加重。1996年11月，裴乡政府根据子洲县人民政府及其有关部门文件的规定，以裴政发（1996）8号《关于1996年民兵教育训练经费的通知》和裴政发（1996）9号《关于下达1996年各种税收和夏秋粮食收购任务的通知》，向全乡45个行政村下达了共计862046元的税费征收任务。其中：将县财政局下达的农业税74606元、农业特产税71500元、工商税30000元、其它零散税12900元，统一以农业税名义按人头及田地亩数平摊征收，未扣除1996年4月已向全乡养羊户征收的20000元农业特产税；征收农田水利建设补偿费130500元，比县政府确定的83100元多47400元；征收合同定购粮补差153023元，在县政府下达的征收款的基础上加收63063元；征收公路建设义务工代金146934元，比县政府下达的88460元多收58474元。同时，裴乡在上述两个《通知》中，还下达征收当年乡统筹和村提留共计244601元。其中义务兵优待金、民兵教育训练费和计划生育统筹费，比县政府下达的数额多收24199元。依当年农经站统计、发布，裴乡1995年农民人均纯收入为612.29元。裴乡政府在征收上述税费过程中，不仅未依法向农民填写农民负担“明白卡”和出具统一监制的收费票据，而且个别乡干部还殴打、辱骂、捆绑农民，强搬硬拉财物的现象时有发生，引起全乡农民的普遍不满，在到县、地、省多次上访未果的情况下，12688名农民以1995年农民人均纯收入612.29元确定有误，乡政府搭车加收税费，违法要求履行义务为由，向榆林地区中级人民法院提起诉讼。一审判决撤销裴乡重复征收的农业特产税20000元，多收农田水利建设补偿费47000元，定购粮补差费21583元，驳回了农民的其他诉讼请求。农民提起上诉后，陕西省高级人民法院在此基础上又加判撤销裴乡多征全部定购粮补差63063元，加收公路建设义务工代金58474元，超比例征收计划生育统筹费5411元。共计退还农民非合法税费194348元。同时，促成乡政府案外支付农民上访、诉讼实际支出80000元。诉讼前后，本案引起社会各界特别是新闻媒介的广泛关注，中央电视台《新闻调查》栏目、《法制日报》等四十余家媒体予以报道，海外媒介也曾予以关注。就其个案，农民取得了胜诉的结果和良好的社会效果，但站在法律工作者的角度，确立完善的违宪审查机制，对解决三农问题的迫切性是至今本案留给笔者的思考。

1、本案虽依行政诉讼程序受理，但是因当时榆林中级法院对农民具有同情心和现代法治意识的院长和庭长在位，而不是受案机制本身。此案的受理和审理结果，令时任该地党政主要负责人十分不满，认为是“司法腐败”、“帮助农民闹事”。故此案之后，虽有多起涉及农民负担案件诉至法院，当地两级法院再未受理过一起。如果有完善、健全的违宪审查机制，农民以实现宪法规定的经济权利诉求，则比用现行的行政诉讼远为有力，党政负责人出言必更为谨慎，干涉宪政之名一般不愿承担。

2、本案被撤销的仅仅是部分具体行政行为，而且局限在乡政府在县政府下达税费征收额加收的部分，对县政府确定税费的依据、数额，农民本身也持有异议，但无人敢于审查。如果建有完善的违宪审查机制，确定有具体的审查机构，如法院，明确不论哪一级政府涉及公民宪法权利的问题都可涉诉，则现在特别是各级政府及相关部门在涉农问题上的随意性将会得到有效遏制。

3、确立违宪审查机制可以从根本上解决宪法确定的农民国民待遇问题。宪法第三十三条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。“三农”问题中许多涉及到农民的国民待遇问题，如乡统筹、村提留设定原意是用于乡村公益事业支出，包括村干部工资补助，那么，城市居民的这部分支出从何而来，回答是纳税人的钱，是按照居民实际从事的产业、收入，依法征税，然后用于社会公益事业，包括管理成本，农民从事的是农业生产，按说交纳农业税后，就不应该再承担普遍的社会管理成本，要求农民承担乡统筹、村提留，而对居民并没听说要承担类似的“城统筹”、“居提留”。再比如，对农民进城务工设置的种种限制，农林特产税的设定问题，莫不如此。在这起案件诉讼中我们曾对乡统筹、村提留本身提出过质疑，由于没有相应的违宪审查机制，在现行行政诉讼框架内不可能使这一问题得到解决。

 4、确立违宪审查机制，能从根本上维护农村社会稳定。稳定是社会改革、发展的前提，近年来，围绕“三农”问题的上访，令各级政府头疼，平息“三农”上访，花费了大量人力、物力、财力，也分散了各级领导的不少精力，但效果均不如意。这起案件诉至法院前，也曾多次上访寻求解决，但从法院受理至判决后，围绕本事件再未发生过群体上访事件，相反，在此期间，未被法院受理的其他乡镇农民负担问题，则发生数次群体上访事件，最严重的围堵了地委大门，抢了机关食堂做好的饭。可见，只要有农民表达意见的畅达渠道，绝大多数农民愿通过法定程序而非上访解决问题。确立完善的违宪审查机制，使“三农”问题有一个法定的、程序化的渲泄、解决出口，群体、长期上访问题就可以得到有效解决，农村稳定就可得以实现。

5、确立违宪审查机制，需以政治体制改革和确保司法独立为前提。这就要对“党管干部”、“党的领导”有一个准确的体现机制，否则，到了实践中就成了“人管法官”、“人治院长”，至于当地这个党的负责人是否遵守了中央的政策、指示，是否违反了法律，就没有办法去理究。在这起案件中，也就因当地最高领导的不满，此后法院涉农减负案件就再也没有受理过，未到年龄的中级法院院长被迫提前退休，我们这些律师也成为当地党政领导眼中的不安定分子。可见，没有政治体制的改革和真正实现司法独立，完善的违宪审查机制既不可能建立起来，也不可能得到有效的运作。