为子洲县裴家湾乡12688名农民诉乡政府

不服违法要求履行义务纠纷案一审代理意见

审判长、审判员：

    榆林地区经济律师事务所接受本案12688名原告推举代表人的委托，指派我们担任其诉讼代理人依法参与对子洲县裴家湾乡不服违法要求履行义务提起的行政诉讼。现依据法庭调查的事实，针对被告要求万余农民履行义务的违法性，依照法律规定，提出以下代理意见，望法庭采纳。

   本案是我区首例、全省乃至全国罕见的万余农民诉请减轻负担的案件。减轻农民负担，自1978年以来，就成为我国社会生活中日益突出，并为中共中央、国务院长期关注的问题，l990年国务院发出《关于切实减轻农民负担的通知》，中共中央、国务院发出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》，减轻农民负担日趋受到各级政府和社会各界的普遍重视。1991年12月7日国务院又颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》(下称条例)，1993年11月3日陕西省政府依此制定了《陕西省实施<农民承担费用和劳务管理条例>细则》(下称细则)，据此可见，农民负担有法可依。同时，中共中央、国务院、农业部及陕西省政府、农业厅等均就此数次发布通知，召开过电话会议，作过一系列重要指示，共同强调在农民负担问题上必须严格依法办事，对农民承担的农业税、农林特产税、村提留、乡统筹等费用的确定、征收、使用均不得违反法律规定。然而，本案被告在要求本乡12688名农民承担上述义务时，却严重违反了法律、法规和政策性规定。

一、被告要求原告履行义务所依据的1 995年子洲裴家湾乡农民人均纯收入为612．29元的统计结果不真实。

被告举证时，提交了子洲县农业局农经站统计的农村经济收益分配统计表，其中裴家湾乡农民95年度人均所得为6 12．29元，表中所列当年支付的国家税金为10万元，乡统筹为4.5万元。依据《条例》第六条：“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费(不含乡、村集体企业缴纳的利润)以乡为单位，以国家统计局批准，农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据。”《陕西省实施<农民承担费用和劳务管理条例>细则》(以下简称《细则》)第五条：农民人均纯收入，是指国家统计局批准，农业部制定的农村经济收益分配统计报表中的“农民人均所得”，其计算公式为“农民人均纯收入=(农村经济总收入一总费用一国家税金一上交有关部门的利润一企业各项基金一村提留一乡统筹费)÷汇总人口。可见，农民人均纯收入要客观真实，公式内的任何一项数字均须是客观真实，依法取得，否则按此计算下来的农民人均纯收入就不真实。而依据裴家湾乡政府裴政发(1 995)5号《关于下达1995年夏粮收购、农业税、国防经费任务的通知》中所列，该乡国家税金合计12.3340万元，乡统筹合计6.2325万元，均比被告所举的统计表中的数字大。显然，被告据此得出的1995年裴家湾乡农民人均纯收入为612.29元并作为计征依据就是不真实的。而且，依据原告方提交的向数十余家农户的调查笔录，子洲县政府子民发(1995)6号文，子政发(1995)68号文，子政发(1 995)73号等关于受灾报告的文件以及子洲县受灾情况的汇报等亦可证实l 995年该乡受灾严重，农民收入甚微，从而更加证实被告统计的该乡人均纯收入为6 12.29元的虚假性。

    二、被告要求原告履行义务的程序严重违法。

    依据《条例》第十七条、第十八条的规定，村提留、乡统筹费的确定和计征程序是，村提留由村集体经济组织每年年底作出当年决算方案并提出下一年度预算方案，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过，报乡人民政府备案。乡统筹费由乡人民政府会同乡集体组织每年年底作出当年决算方案并编制下一年度预算方案，经乡人民代表大会审议通过后，连同本乡范围内的村提留预算方案，一并报县级人民政府农民负担监督管理部门备案。而在本案中，被告确定村提留、乡统筹费时，是以县政府文件下达的数额为基础，再自行增加部分数额后发文计征，从不搞预、决算制度，更未取得村、乡集体经济组织的认同，严重违反了《条例》的规定以及《陕西省实施农民负担监督管理“三项制度”的规定》中预、决算制度和民主管理制度。

    村提留、乡统筹的收取，依据《细则》第十三条的规定，还应有省农业厅监制的《农民承担费用和统筹提留费和劳务登记手册》，其中必须载明相关项目和数额后方可依册计征。第三十四条第二款规定，收取村提留和乡统筹时，村合作经济组织应向农户出具由省财政厅、农业厅监制的陕西省统筹提留统一收据，《陕西省农民负担收据管理(暂行)办法》(93.1.1颁布实施)第三条规定农民负担收据是农村合作经济组织收入的重要凭证，也是会计核算的原始凭证，是农民负担稽查的重要依据。按照《条例》和《细则》规定，一切部门和单位在农村向农民收取村提留、乡统筹、行政事业性收费、罚款、集资款项时，必须向付款人开据农民负担收据，否则以“三乱”论处，农民有权拒绝缴纳。陕政发(1995)26号《陕西省人民政府批转省农业厅、省政府纠风办<关于纠正向农民乱摊派乱收费不正之风减轻农民负担工作安排意见的报告>的通知》明确指出，全省全面推行农民负担"明白卡"，在1995年5月底以前，实行一户一卡、入户率要达1 00％。陕财综(1 996)28号文《陕西省财政、农业厅关于印发“陕西省统筹提留统一收据”的通知》明确规定，向农民征收村提留、乡统筹费时，凡未使用“陕西省统筹提留统一收据”的，均按乱收费论处，农民有权拒缴。而被告在征收本案所涉费用时，无视上述法律、法规、政策的规定，不向农民发放“明白卡”，不颁布预、决算方案，收取费用时统一收据，其行为无疑应以“三乱”认定，依法应予以撤销。

    依据《细则》第七条的规定：筹集村提留、乡统筹费，实行“双田制”的村，分摊到村的乡统筹和村提留费全部由各类承包金解决，在未实行“双田制”的村，先由各类承包金解决，不足部分由从事第二、第三产业和承包经营耕地的农户分摊。《条例》第十三条规定对收入水平在本村平均线以下的革命烈军属、伤残军人、失去劳动能力的复员退伍军人和特别困难户，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论评定，适当减免村提留，而被告在组织征收时，根本不考虑有无承包金，有无特困户，一律按乡政府发文数额征收。而且被告在组织征收时，以工作队、小分队形式，动用专政工具，采取强制手段收取，动辄打人、游行、抄家、掳掠财物，事实俱在严重违反了上述规定。

    依据《条例》第十九条，《细则》第二十六条以及有关政策规定，村提留、乡统筹费只能在集体经济组织范围内使用，严禁平调或挪用到乡、集体经济组织以外使用，但本案被告却将收取的村提留、乡统筹费用部分上缴，违反了上述禁止性规定。

    三、被告要求原告履行义务的部分内容明显违法。

    被告在征收1995年的各项税费时，没有在测产实报的基础上据实征收，反而在各收费项目中多摊重征，加码超收，严重违反法律规定，具体体现为：

    1、义务兵优待金：县政府下达0.8949万元，被告下达1.1 44 1万元，多征0.2492万元。

    2、计划生育统筹费：县政府下达1.9428万元，被告下达4.002 1万元，多征2.0593万元。   

    3、教育附加费：县政府达达10.58万元，被告下达13.151万元，多征2.57 1万元。

    4、村干部统筹：被告下达5.3966万元，该项收费依法不属被告计征权力范围内的项目，纯属违法征收。

    5、农田水利补偿费：共征13.05万元，多征4.75万元。

    6、夏粮差价：县政府下达5万公斤任务，被告下达为粮差(金)3.2353万元，多征2.0113万元。

    7、秋粮差价：多征1470元。   

    8、公路建勤款：多征5.8574万元。该项农民负担依法应以出劳为主，原则上不得以资代劳。但被告却反其道而行之，不要求有劳动能力的农民出工，而是直接收取工代金，且不分是否有无劳动力，均按地平摊在每户农民头上，违反了《条例》第二十一条和《细则》第十条第二款有关农民承担劳动积累工和义务工的规定，显属违法征收行为。

    以上各项共计多征23．0218万元。

    被告法定代表人认为，被告只所以在县政府任务基础上超量下达上述数额征收税费，第一是需要不折不扣地执行县政府的红头文件，至于政府文件有无法律依据，被告无权过问：第二是乡政府有权下达上述各项税费任务，多征属被告权力范围内的合法行为；第三是被告收费比例未超过上年农民人均纯收入6 12．29元的5％。因此，其行为是完全合法的。对此我们认为，被告上述观点和理由均不能成立。

    第一、被告在整个征收过程中，无论从下达任务，还是派员征收均以被告之名义，由被告工作人员实施，这完全是被告独立作出的具体行政行为，而不是县政府的委托行为。因此，被告以自认为具有神圣效力但却与法律相冲突的县政府红头文件作为其具体行政行为的“合法”依据，是毫无法律效力的。

    第二、被告以集资为名义，以为民办好事为理由，以自身有权下达各项费用为依据，认为其集资近18万元是合法的。我们认为，姑且不论该集资是否是为民办好事，只要被告集资非系农民自愿、审批程序不合法就足以认定其集资行为违法。依据《条例》第二十三条：向农民集资，必须在法律、法规和有关政策允许的范围内进行，并遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用原则。集资项目的设置和范围的确定，须经省、自治区、直辖市以上人民政府计划主管部门会同财政主管部门、农民负担监督、管理部门批准。而被告的所谓“集资”是混杂在各项收费中，农民不知晓，更谈不上自愿，集资项目未经省一级政府及有关部门批准设立，显然是非法集资。加之在大灾之年，超越农民承受能力不切实际地上项目，这些所谓的“政绩”，便是被告加重农民负担最有力的证据。

    第三、被告认为其整个收费数额所占比例不超农民人均纯收入的5％，因而是合法的。我们认为，姑且不论1995年度该乡农民人均纯收入为612.29元是多么地背离实际，毫无客观性和真实性。退一步讲，即便当年农民人均纯收入果真如此之多，但我们坚持强调一个观点：向农民收取村提留、乡统筹比例不允许超过农民上年度人均纯收入的5％，即超过这一限度为当然非法。但并不意味着收取任何费用只要不超5％的比例就当然合法。从上述被告认可的超征事实看，被告违法集资纯属非法行为。

    综上所述，被告所提供的1995年度裴乡农民人均纯收入612.29元统计数据严重失实，其在此基础上要求农民履行义务的具体行政行为无疑是缺乏事实依据，应予撤销。而且，被告在作出具体行政行为的程序上，严重违反《条例》、《细则》及有关文件的规定。依据《行政诉讼法》的规定，对具体行政行为合法性的审查，应既包括实体方面，也包括作出的程序，行政诉讼的司法审查应遵循程序与实体并重的原则。重实体、轻程序，并以此标榜尊重实际、顾全大局、不拘形式的违法行政，则完全违背了依法行政的本意，不是我们法制建设所诉求的。故只要程序不合法，即应撤销其具体行政行为。

    审判长、审判员：

    本案是我省首起农民减负纠纷案件，一万余名农民对乡政府提起诉讼，其社会影响、意义已超出案件本身，这是我国法制建设取得巨大成就的标志，是依法治国建设社会主义法治国家总目标日益深入人心的体现。我们对万余农民敢于运用法律武器，从窑洞走向法庭同至今仍延袭称谓的父母官的对簿公堂的勇气，无疑应加以赞赏和肯定，因而，对他们能够依法维护自身合法权益的理念和意识，应切实加以保护，即使他们真有偏激、越轨之处，也应加以引导、规范，而不应简单的斥之为不服从政府管理，甚至视为影响安定团结的刁民闹事。农民、农村、农业问题是我国现代化建设中不可逾越而又十分复杂的问题，而现阶段“三农"问题中最突出的问题，是农民负担过重问题。我应该记取历史上封建统治者横征暴敛而造成民众痛苦，同时危及根本统治的教训。“水能载舟，亦能覆舟”，要切实理解中共中央、国务院关于减轻农民负担的一系列政策、指示和法律规定的精神，应站在历史的高度，认识我国目前农民负担过重所造成的阻碍城乡一体化、现代化进行的社会危害。我们各级政府及其工作人员，应该将为人民服务的宗旨不仅仅停留在口头上，而应当切身体会农民疾苦，对农民反映的负担过重问题实事求是的予以解决。人民法院也应当以司法作为减轻农民负担的最后屏障，责无旁贷地承担起农民负担的司法审查职责。我们认为，维护农民的合法权益与维护各级政府的威信，保证国家长治久安从根本上讲是一致的。我们相信，通过本案的审理和公正判决，必将为促进政府机关依法行政、保障农民合法权益、探索解决“三农”问题新途径而产生积极深远的社会影响，其意义也必将远远超越本案谁败诉、谁胜诉的结果。

   子洲裴家湾乡农民诉讼代理人

   榆林地区经济律师事务所律师

     武广韬  张延平  师安宁

                                                                                             一九九七年九月二十九日

（本案曾被中央电视台《新闻调查》、《律师与法制》、《中国老区报》、《法制日报》等多家媒体报道，受到社会各界广泛关注）