征收与补偿条例解读

（序言）1991年《城市房屋拆迁管理条例》开创了拆迁时代，到2001修改后的条例进入到拆迁矛盾加剧时代，再到2007年物权法实施而开始拆迁后时代，最后到2011年国有土地上房屋征收与补偿条例的出台，整整经历了20年，我们看到，每10年就是一个变化或修订周期，可以设想未来10年内条例会与时俱进作进一步完善修订。征收条例的出台标志着拆迁时代的终结与征收时代的开始，但在我们法律人的眼中，不管是叫拆迁还是征收，土地及建筑其上的房屋，始终是公民最为重要的财产，纵观历史，可以得出这样一个结论”土地制度稳则民安，土地制度乱则国乱”。英国学者也说过“劳动是财富之父，土地是财富之母”。德国也流传有“风能进，雨能进，国王不能进”的故事。应当清醒地认识到，在拆迁时代，法律人为预防拆迁引起的社会矛盾做了大量的工作，而进入房屋征收时代，社会矛盾并不会因为有了征收条例就平静下来，这一领域仍然需要法律人的辛勤劳动。我想目前最关键的问题是大家对征收条例本身要有正确的解读和认识，防止被误读。

通过反复学习和司法实践，我总结出要对法律进行准确的理解，应从对法律的三层解读入手（法律的表面是条文，如人的外表，法条讲求简单明了；法律内涵是法理，如人的经脉，法理讲究科学合理可行；法律的实质是人文，也就是人的变化、社会的变化，讲求法律要根据实践灵活运用。首先，从法律的表面来看，征收条例对比旧拆迁条例而言，有以下亮点：明确了市、县级政府的征收责任主体地位;废除了给拆迁人颁发拆迁许可证制度；明确界定了公共利益的范围，排除了国家机关办公用房建设的需要；征收过程程序化、公开化、阳光化，强调保障被征收人的合法权益，如征收方案比例原则，赋予行政复议和行政诉讼权；明确了征收按房屋市场价值标准补偿，公平合理；被征收人可以协商选择评估机构；应先补偿后搬迁；废除行政强制拆迁；加重了违法征收的法律责任，等等。其次，从法理理解，征收条例的出台与物权法的实施有直接的因果关系，为什么物权法的颁布实施意味着拆迁条例必将废止？原因是物权法属于财产归属法之一，以关于财产的享有为内容，注重于保护经济生活静的安全，有定纷止争的作用,如房屋所有权人完成物权登记后对房屋的占有、使用、收益、处分权；物权法与债权法以关于财产取得为内容，注重于保护经济生活动的安全，如通过签订商品房买卖合同发生房屋所有权流转，正好相对。最后，从法律的人文解读角度分析，物权法的出台又与市场经济发展到一定程度有关，与人们的权利意识和社会民主有关。市场经济即商品经济，市场经济越发展，聚集在民间的资本就越多，因此，在法律制度上就产生了保障商品和货币所有权制度和保障所有者按照自己的意思表示交换其所有物进行流通的合同制度。所有权是对物的使用价值和交换价值全面支配权，当所有者将其中的使用价值交给他人支配时，就产生了用益物权如房屋租赁权、土地使用权；当所有者将其中的交换价值交给他人支配时，就产生了担保物权，如抵押权。同时，所有权制度能保障对个人通过努力劳动获取的财富的拥有，进而激发个人对财富的追求，不仅能藏富于民，而且这部分人又会将财富流转社会，所以物权法是充分保障所有权的法律，是市场经济的产物，为此在征收过程中无论从程序上，还是从实体上强调保护个人的房屋所有权也就不难理解。

但不能片面曲解条例认为征收条例就是完全保护被征收人及其不动产的法律，这样理解应该是错误的。根据易经中的阴阳理论，我们可以将被征收人及其不动产理解为阴，而将政府及其公共利益理解为阳，阴阳不是对立的，而是相辅相成的，保障被征收人的权益也是为了征收工作的顺利进行，同时征收工作的进行也是为了让被征收人生活的更好，社会更文明进步。在这当中，我还认为阳是占主导地位和支配作用的，如条例中征收的责任、实施主体，征收工作的启动、建筑物定性权，房屋价值评估三步骤、征收方案制定、作出征收决定和补偿决定，申请强制执行等充分证明征收完全是以政府及征收部门为主导，条例中有政府及征收部门操作的一定空间，关键是要以一种积极的心态和开阔的眼界正确理解条例，下面具体针对重点法条进行解读：

第一章   总则

第一条：本条是总纲性规定，对本条的正确解读是对条例正确解读的关键。

重点理解“两个征收主体、两种实体利益，一个中心和程序”。深层理解：以政府主体为主导，以公共利益为优先，为了完成征收补偿工作一个目的。

第二条：本条核心内容是“效率优先，兼顾公平”。

   重点理解：1、条例调整的范围只限于国有土地上的房屋，不包括集体土地上的房屋，集体土地上的房屋征收受《土地管理法》调整，专门制定的征收条例已被提上议事日程。2、房屋征收的主要目的国家提前收回土地使用权重新分配利用土地，故征收的对象一并包括房屋占用范围内相应的土地使用权。3、补偿的对象具有唯一性即被征收人等于房屋所有权人。4、公平不是抽象的，是能看得到的，公平也只是相对公平，只要程序完善，程序正当即可认为是公平。如房屋价值评估过程中履行评估鉴定、评估复核鉴定、专家委员会鉴定三程序即可认为达到补偿公平。

第三条：本条规定了征收与补偿应遵循的三个原则。

1、决策民主。实质是征收方案多进行合理性论证，多听取被征收人的意见，使征收工作便于实施，便于责任承担。

2、程序正当。阳光是最好的防腐剂，程序正当能确保实体公正，规范执法行为，依法行政。

3、结果公开。不公开等于没作出，公开以后生效，才产生具体行政行为的确定力、拘束力、执行力。

第四条：本条规定了征收主管负责部门、组织实施部门、协助配合部门（住建、规划、土地、财政、公安、执法局等）。

    重点理解：（一）、市、县级人民政府“负责”本行政区域的房屋征收与补偿工作。具体的职责有：（1）基于公共利益的需要作出房屋征收决定（第8条）；（2）组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见（第10条）；（3）将征收意见情况及根据公众意见修改的情况及时公布，适时组织听证会，并根据听证会情况修改方案（第11条）；（4）进行社会稳定风险评估，征收决定涉及人数较多的，应当经政府常务会议讨论决定（第12条）；（5）作出房屋征收决定后及时公告，做好征收与补偿的宣传、解释工作（第13条）；（6）对被征收人给予补偿，制定补助和奖励办法（第17条）；（7）优先给予符合住房保障条件的被征收人住房保障（第18条）；（8）为选择房屋产权调换的被征收人提供用于产权调换的房屋（第21条）；（9）作出补偿决定并在征收范围内予以公告（第26条）；（10）申请人民法院强制执行征收决定和补偿决定（第23条）。

（二）市、县级人民政府的房屋征收部门“组织实施”本行政区域的房屋征收与补偿工作。具体的职责有：（1）可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，负责监督实施单位在委托范围内的行为并对其后果承担法律责任（第5条）；（2）拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府（第10条）；（3）做好征收与补偿的宣传、解释工作（第13条）；（4）对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并向被征收人公布调查结果（第15条）；（5）向因征收房屋造成搬迁的被征收人支付搬迁费，向选择产要调换的被征收人支付临时安置费或者提供周转用房（第22条）；（6）与被征收人订立补偿协议并在被征收人不履行补偿协议约定的义务时依法提起诉讼（第25条）；（7）报请市、县级人民政府作出补偿决定（第26条）；（8）建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况向被征收人公布（第29条。）

其他条款了解即可。

第二章  征收决定

第八条：本条是条例最重要的条款，也是立法过程中争议最大的条款。

重点理解：1、公共利益的界定。2、条例采纳了折中式，又有概括式，又有列举式，比较科学、可行、周全。3、注意条文五项中的“五个政府”的理解。4、危房(城市危险房屋管理规定)、基础设施落的概念。5、保障性安居工程有廉租房、经济适用房、两限房等类型。

第九条：本条是征收活动符合规划方面的要求。

    重点理解：1、征收活动应以规划为先原则，要记住“三大规划”有些什么。2、具体可操作实施的规划为详细规划(控制性详规和修建性详规)和专项规划。

第十条：本条是关于征补方案的制定程序。

    重点理解四个程序：1、拟定方案。2、论证方案。3、公布方案。4、不少于30天的征求公众期。

第十一条：本条的核心是征收补偿方案制定中的听证会程序。

    重点理解：1、听证会是最民主方式，对抗性要大于座谈会。2、“两硬一软”两个要件（硬要件：旧城区改建征收，应当组织听证会；软要件：多数（超过50％）被征收人认为方案不符合规定）。3、隐藏了征收部门的执法裁量权空间。4、听证会程序。。

第十二条：本条的核心是征收中的社会稳定风险评估制度。

    重点理解：1、概念来源于《关于加强法治政府建设的意见》等政策规定。2、制定风险等级预案。3、风险评估对象。4、补偿费用充足是征收稳定的根本。

第十三条：本条是对征收决定作出后的公告、宣传、土地使用权收回等规定。

    重点理解1.征收补偿方案是征收决定公告的主要内容。2、公告方式。3、“地随房走，房随地走”的房地产权利一致原则，土地使用权同时收回。4、被征收房屋如何处理，由征收人根据公共利益需要而定，可以拆迁、保留或加以改造。“搬迁”与“拆迁”含义不同。

第十四条：本条是对征收决定不服进行法律救济的规定。

    重点理解：1、法律救济存在两种途径（内部复议，司法诉讼）。2、程序方面①明确告知权利和期限，行政复议在告知后60日内提出；行政诉讼在告知后3个月内提出，否则会延长起诉期限至两年。。②未明确行政复议和行政诉讼期间征收决定是否停止执行，按行政复议法和行政诉讼法等规定，征收决定在复议或诉讼期间不停止执行。③协调管辖权的问题。

第十六条：本条的核心是征收范围确定后不得实施的行为。

重点理解1、只要是“以不当增加补偿费用为目的”的行为均是禁止的。2、违反各方面法律如规划、土地、环保，消防等规定。3、暂停期限不超过1年有伏笔，是否延长未禁止。

第三章  补偿

第十七条：本条是对征收补偿的内容予以规定。

重点理解：四大费用（房屋价值补偿是主要费用，其他是派生费用、关联费用和额外费用）。

第十八条：本条是对符合条件的被征收人进行人性化补偿保障性住房规定。

    重点理解：1、征收的对象是个人住宅。2、符合条件是指对生活困难的被征收人，虽然给予完全补偿仍然达不到城市平均居住水平，应当优先给予住房保障。

第十九条：本条核心是被征收房屋价值如何确定。

重点理解1、征收决定自公告之日生效。2、市场价格等同于评估价格。3、鉴定三步骤。评估、复核评估、专委会鉴定，效力是递增的。

第二十条：本条是对房地产评估机构如何选择的规定。

重点理解“三定”方式。协商选定、多数决定、随机确定。由复杂到简单方式，由争议到公平方式。

第二十一条：本条是对补偿安置选择权的规定。

重点理解“两种方式（实物与货币），一个原则即等价交换原则”。产权调换又分为原地回迁和异地安置，应注意被征收人有自主选择权；实践中不宜实行货币安置的情形，如产权共有人达不成一致，房屋出租产生较大纠纷，非公益事业房屋的附属物等，给征收部门减少麻烦和纠纷。

第二十二条：本条是对征收房屋的杂项补助规定，上述费用是被征收人因房屋征收产生的必要费用。

第二十三条：本条是对停产停业损失规定。

重点理解：1、补偿与赔偿有所区别；2、经济损失其实包括两方面的内容，一方面是利润损失，一方面是费用损失；3、被征收前的效益认定。3、具体办法由省一级机构制定，未明确规定评估程序。

第二十四条：本条是对未经登记建筑物合法性的认定规定。

重点理解：1、建筑物性质认定优先于权利证书。2、违章建筑的认定应综合适用法律如城乡规划法、土地管理法、水法、公路法、铁路法、文物保护法、电力法等。3、认定时间应以建筑物建设当时政策、法律认定。

第二十五条：本条是对补偿协议的内容与法律救济的规定。

重点理解1、签约主体是征收实施部门；2、违约诉讼，本人倾向于是民事合同，但不管是行政合同还是民事合同，均可考虑先予执行，与非诉执行形成双轨制。

第二十六条：本条规定了补偿决定适用情形和程序。

重点理解：1、效率与公平兼顾。2、两种情形（达不成补偿协议或房屋所有权人不明）3、行政复议或行政诉讼时不停止补偿决定的执行。

第二十七条：本条规定了“先补偿、后搬迁”原则。

重点解读：1、补偿后不搬迁怎办？

第二十八条：本条规定了强制执行权。

重点解读：1、最大的亮点取消了行政机关的强制执行权。2、申请人是政府。3、申请时间①行政复议或行政诉讼后予以维持。生效法律文书确定的期限届满180日内提出执行申请。②行政复议或行政诉讼期间不停止具体行政行为执行，根据行政法诉讼法司法解释有关规定，行政机关可申请人民法院先于执行。③法定期限内被征收人未提起行政复议或行政诉讼，在法定起诉期限届满之日起180日内直接向法院申请强制执行。④根据司法解释，诉讼管辖（中级法院）和执行管辖法院（基层法院）不统一。