尊敬的主持人：

上访人及代理人：

与会各位领导：

我们陕西富能律师事务所接受中共米脂县委、米脂县人民政府的委托，由我为处理李玉旺等21户房屋折价收公信访事件提供法律帮助。律师参与信访案件处理、提供法律服务，是执政党执政理念的转变，是政府依法行政的体现，对此表示感谢。

接受委托后，我们针对上访户提出的上访请求及事实依据、法律政策依据，查阅了该信访事件从上世纪80年代以来历次处理的案卷材料。仔细研究了建国以来我国土地政策特别是农村集体土地政策的演变。在听证会上又倾听了上访人代表及其代理人的陈述和要求。首先对上访人长期不懈、坚持维权的意识以及愿意在民主与法制、公平与正义的理念下解决信访问题的愿望表示赞赏。

双方认可的基本事实

对照上访人提出的上访事实、理由和政策法律依据以及调查组对信访事件的处理汇报。我们认为，本案的基本事实清楚，双方在以下关键事实上争议不大，具有共识和基础。这些事实是：

（1）无论按照21户信访人所述征用的土地，还是当时中共米脂县委确定作为非法买卖的土地，当时是属于园则沟村集体所有的土地；

（2）对于这块土地当时是以生产队开办米面加工厂和旅社为由获得审批建设也没有争议；

（3）对于21户信访人是直接和园则沟生产队购买了这块土地，双方也没有争议。

（4）对于直接购买土地未经过有关部门进行审批，双方也没有争议；

（5）对中共米脂县委当时折价收公的21户63孔窑洞给过补偿的事实也没有争议。现仅对补偿的价格，包括地皮费是否作过退还存有争议。

          双方争议的焦点及法律适用

针对双方认可的事实，我们认为，围绕本信访事件双方的争议及法律适用，主要表现在以下几个方面：

（一）当年21户干部（现上访人）购买园则沟村集体的住宅或者宅基地（一排已经修起，另两排是土地），无论属耕地，还是非耕地，在此建房是否违反法律和政策规定？特别是当时的土地法律和政策规定？

（二）当时中共米脂县委以非法买卖土地作为主要理由将上访人的63孔窑洞折价收公，是否具有法律和政策上的依据？折价收公后未拆房还田，而是分配给政府其他机关使用，是否违反政策和法律规定？构成不构成现在房屋或土地返还给21户上访人，或者足以推翻折价收公决定？

（三）如果当时对折价价款存有争议或者折价不足上访户实际支付的基建费用，包括没有退还100元购买地皮款，是否能够构成土地所有权和使用权（这里的土地所有权是指目前政府确定的国有土地所有权并由米脂县法院行使土地使用权）的改变？100元购地款应该由谁退还和清结？

以上三个方面的问题，基本涵盖了信访人的主要信访事实、理由和法律适用。要对涉及这三个方面的法律问题提供意见，首先有必要对我国建国以来的土地政策和法律规定作一个简单的回顾。

买卖农村集体土地属于违法

是我国土地政策、土地制度演变中未改变的原则

从远古到今天，从国外到国内，土地作为人类赖以生存的生产资料和生活资料，和其他的生产资料特别是生活资料一直实行不同的管理制度。土地作为一种特殊商品，同上访代表人所持交易就象小孩买糖蛋那样，一手交糖、一手交钱一样简单，显然是不恰当的。仅从建国以来的土地制度谈起，中华人民共和国建国后，实行了大规模的土地改革运动。1950年6月30日中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，当时的土地改革制度承认土地私有，没收地主的土地、富农多余的土地。把土地按照规定的规则（包括人口、军属等）分配到农民。并且在一段时间内承认土地自由经营、买卖及出租，如果上访人与园则沟村的买地行为放在50年代，就是合法的。我国从1958年人民公社开始就终结土地私有制度，如果说有极左背景，是从这个时间开始的。1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，这是第一个确定了解决农村土地包括社员宅基地、房屋占地的规定。1961年3月，《农村人民公社工作条例（草案）》正式下发（《前60条》），草案第十七条规定，土地、耕畜、农具等生产资料都属于生产大队所有。宣告合作化完成，人民公社完成，土地全部属于公有，至此在我国再不存在土地私有的问题。1962年9月份，中央又推出了修正草案的第二稿（《后60条》），其中第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地包括社员的自留地、自留山和宅基地等等，一律不准出租和买卖”。1978年12月，党的十一届三中全会发表公报，又通过了《农村人民公社工作条例》（试行草案），草案第七条第三款规定：“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”。1980年以后，随着改革开放和社会经济发展，各种形式的乱占、乱用土地包括耕地宅基化的行为在全国范围内兴起，所以国务院在1981颁布了57号文件，即《关于制止农村建房侵占土地的紧急通知》。1986年，《土地管理法》颁布，《土地管理法》虽经多次修正，但对于农村集体土地不准买卖、出租和非法转让的规定一直没有改变。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。可见，到今天为止，政策和法律规定一直明确，就是集体土地不允许买卖，个人无权征用土地，居民不允许购买农民宅基地和房屋这一土地法律、政策规定，合作化以来至今没有改变。农村集体的土地不能对城镇居民包括干部进行开放。

上访人无权征用土地

上访代表人认为，21户当年是向园则沟村集体征用土地。那么有必要对征用（包括征用土地）的法律概念和内涵予以明确，征用包括土地征用、房屋征用以及其他生产资料的征用，在法律上是指特定的国家行为、政府行为，个人没有征用一说，个人只能是买卖，买卖又区分于合法和非法，非法不一定就是犯罪。上访人代表称，中纪委的同志这么讲过，定非法买卖土地罪没有什么依据。非法买卖土地确可成为罪名，但不是所有的非法买卖土地都是犯罪。只有非法买卖土地的社会危害性达到刑法追究的范畴，才是犯罪，否则仅是违法。当时，中共米脂县委也没有认定21户 的行为是非法买卖土地犯罪。

个人不能够征用土地，具有法律依据。《土地管理法》的第二条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。可见个人用地仅能依申请获得，审批是一个根本性的原则。集体土地只能通过国家征用制度才能转化为国有土地。该法第六十三条进一步明确了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”。《土地管理法》第四条又规定，“国家实行土地用途管制制度”，可见，土地用途是受确定管制的，是建设用地就是建设用地，是非建设用地就是非建设用地，属于商业用地就是商业用地，属于公益用地就是公益用地，转移用途应经批准。上访人认为当时将其窑洞折价收公是极左路线的产物，而现在的土地政策没有依据认为还具有极左色彩。对照现行的土地政策和房屋管理政策，同样不能够认可上访人的土地买卖行为，不能承认其对该房屋宅基地具有合法的使用权和所有权。这是上访户应该认真思考的问题。

上访人所持购地建房符合中央住房制度改革精神的

理由不能成立，所建房屋在折价收公前已确定属公产

上访人提出，当时建房和购买宅基地符合中央住房制度改革的精神，其理由不能成立。1980年国办72号文件和1981年国办33号文件，不能作为其行为合法的依据。对这两个文件进行认真研究和分析，确是鼓励职工购买住宅、建私房。但是，并没有对农村土地的管理制度以及干部职工在农村集体土地上建房、买房、买地开任何政策上的口子，不能作为上访人当年在园则沟村集体土地上未经审批自行建房和购买该村以办米面加工厂名义建好的窑洞的合法性依据。中共中央、国务院批转国家建委党组《关于〈全国基本建设工作会议汇报提纲〉的通知》规定：“除由国家、地方企业投资建设住宅外，还要调动私人建房、买房的积极性。要准许职工私人建房，私人买房，准许私人拥有自己的住宅。有计划地由国家建设修建一批住宅向私人出售。不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售。”1981年33号文件是国务院办公厅下发的，此时国务院已下发了1981年的57号文件，从效力上讲，国务院文件是行政法规，其效力当然高于办公厅文件。况且这两个文件也没有矛盾。国务院办公厅《转发关于<组织城镇职工、居民建造住宅和国家向私人出售住宅经验交流会情况报告>的通知》明确规定：“组织私人建造住宅要有计划严格按照城市规划进行，不占或少占农田。”国家建委汇报提纲里边列举的建房形式，没有允许居民去农村买地或买农民的房屋。仅有民建公助，公建民助等。上访人多次强调当时请示过行署杨专员，指示是“谁修谁住、产权归公，产权由房管所统一管理。房租费在建房户投资中逐步扣除”。（见县委常委会记录），可见，在当时县委未折价收回之前，这些房屋产权问题已经解决了，明确是公产，由房管所统一管理，房租费在建房户的建房投资中逐步扣除。故在产权问题处理上无论按照当时行署的指示，还是后来县委的决定，均没有变化。21户上访人当年购买园则沟村集体土地，或在集体土地上修建住宅，无疑违法，违反了当时、现在的土地政策。土地作为一种特殊的生产资料不可以在市场上自由流通和自行交易。

折价收公具有政策法律依据

中共米脂县委折价收公是否具有法律依据？未拆房还田是不是违反当时的政策或法律规定？未拆除房屋能不能推翻当时做出的折价收公决定？构成不构成对建房户的房屋返还？当时米脂县委做出决定时，米脂县委和县政府已联合制定了1981年35号文件，即《关于国家机关和集体私人建房占用土地审批暂行规定的通知》，这个文件制定的依据是1981年国务院57号文件。我们研究认为，它的内容符合文件精神，没有极左路线因素，也符合今天的土地政策和法律规定。21户的违法表现在：（1）直接购买了集体土地；（2）改变了土地用途；（3）21户与生产队直接签订的协议始终没有得到过政府任何部门审批或同意，也就是说，21户从来没有取得过国有土地的使用权。因为21户购买土地及修建住宅既没有审批文件也没有产权登记证书，更没有得到政府的认可。土地是集体所有的土地，虽买受后修建了住房，但从法律上讲，土地性质既没有转换为国有，也没有通过国家、政府来确定给21户使用，这是一个严格的法律界限。作为21户个人，既然从来没有取得过国有土地使用权，就无从谈起国有土地使用权由其向他人转换的问题。1983年，由国务院批准，城乡建设环境保护部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第四条第二款规定“城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家规定，办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自占地建造住宅”。第九条规定：“违反本办法规定的，应视其情节轻重，给予行政处分、罚款。对违法建筑的住宅，予以拆除或没收”。《土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设地的，限期拆除在非法转让土地上新建的建筑物或其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物或其他设施。”据此，米脂县委采取折价收公的原则，把63孔窑洞收归国有，把房屋使用权包括土地使用权分配给政府其他部门使用，具有政策和法律依据。如果说我们长期以来在土地政策上有什么失误的话，是一直对土地管理和管理制度没有执行到位、没有执法到位。21户上访人在当年还是负有不同领导职责和职务的干部，他们确实为革命和建设事业做出过贡献，但当时他们确在不同程度上利用了职务便利，虽不是以权谋私，但最起码也没有体现吃苦在先，享受在后的精神。鼓励职工建住宅，职工还没建，21户领导干部自己却带头建起来了。对照国家土地政策，米脂县委当时决定折价收公具有政策法律依据，未拆房还田更不能推反当时折价收公的决定

折价收公是政府行为，是对非法买卖土地的管制、处罚

上访人所持政府折价收公是民事行为，没有通过当事人同意，就是强买、强卖、强权。无论是政府折价收公还是征用，它不是民事行为，不是民事合同，是政府行为，带有行政强制性。如果是民事合同，才要经当事人同意，但这是政府对园则沟村与21户上访人非法买卖土地行为的管制、处罚，不是同21户上访人进行房屋交易，更不是买房。法律赋予政府对土地进行管制，对土地用途进行管制，折价收公是处罚，处罚的是非法交易、非法买卖行为。

地皮款属土地买卖双方的非法交易款

退还与否不影响本案的定性和最终的处理

中共米脂县委在1981年所作的处理决定是针对园则沟村与21户上访人的交易行为，交易行为本身是在21户上访人和园则沟生产队之间进行的，在100元地皮费交没交、退没退、谁交了、谁没交的问题上，调查组曾下了很大功夫想查清楚，在条件允许的情况下也应该查清楚。但站在法律层面上来看，这不是政府的职责，第一，100元地皮费交没交？交给谁？退没退？这是由21户上访人与园则沟之间的土地买卖所引起，举证责任应该由上访人承担。因这100元政府或者政府部门从来没有收取过。谁收了？上访人应该拿出证据来证明。解决了收的问题，退没退，怎么退的问题应当由园则沟村和21户上访人自己解决。政府处罚的是非法买地和建房行为，补偿的是建房实际投入，不是向他们买房。所以，6300元地皮费在当时宣布交易无效后给园则沟村返还是正确的。每孔窑100元地皮费退没退要和村上去解决，不能因为钱没退，或者退的去向不明就把买地行为合法化，因为买地大前提是违法的。

以上是围绕本信访事件中我们认为具有争议焦点问题的法律和政策上的意见，欢迎上访人及其代理人进一步探讨和研究，提出补证意见，谢谢大家。

                                                                       陕西富能律师事务所律师武广韬

          二OO七年元月九日