2009年5月19日，人力资源和社会保障部与国家统计局联合发布的《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2008年末我国农民工总量为22542万人，其中外出农民工数量为14041万人。农民工是当前中国人数多、社会奉献大的劳动群体之一，也是合法权益容易受损害的困难群体。解决好农民工问题是一个重大战略问题。当前及未来一段时间内维护农民工权益是需要解决的突出问题。本文从农民工权益保障中的法律层面入手，重点阐述农民工权益保障中的法律问题。

     一、农民工称谓的由来及其涵义。

    十一届三中全会以后，随着农村改革的深入，极大地激发了农民的生产积极性，农业劳动生产率不断提高，越来越多的农民从土地上转移出来。同时，随着改革开放的推进，大量外资企业陆续兴办，乡镇企业和私营企业迅速发展，创造了大量非农就业机会，带动了一批又一批的农民进城务工。1984年，中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词，随后这一称谓逐渐被广泛使用。2003年9月召开的中国工会十四大提出，“农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分”，农民工加入工会被首次写入这次大会的报告。2004年初的中央1号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，第一次明确认定“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。2006年3月27日国务院颁布了国发〔2006〕5号《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这是我国第一个全面研究解决农民工问题的重要指导性文件，也是落实科学发展观、统筹城乡发展的一项重大举措。该《意见》也使用了农民工这一称谓，主要基于一是农民工称谓，既能包括进城务工的农民，也能包括异地或就地转移到乡镇企业就业的农民；二是农民工是中国工业化、城市化过程中的特殊群体，将在一个相当长的时期内存在；三是这一称谓已经约定俗成，比较准确，比较贴切；四是党中央和国务院相关文件中都使用过农民工称谓，也有依据。2007年6月1日，山西省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议制定通过《山西省农民工权益保护条例》，这是一部涉及农民工政治、经济、精神文化方面，重点保护农民工劳动、工伤、养老、医疗、生活、居住等各方面权益的省一级地方性法规，是中国法律史上首部维护农民工权益的地方性法规。该《条例》第二条明确规定“本条例所称农民工，是指到城市务工或者在乡镇企业就业的户籍在农村的劳动者。”。据此，所谓“农民工”实质上是中国经济社会转型时期的特殊概念，是我国工业化和城镇化进程中产生的独特社会现象。是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在当地或异地从事非农产业的劳动者。

    二、农民工权益的内容。

 我国《宪法》规定：“国家尊重和保障人权。”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”。2009年4月国务院新闻办公室公布的《国家人权行动计划（2009━2010年）》明确就加强农民工权益保护作出规划。具体为：“逐步实现农民工在劳动报酬、技能培训等方面与城镇职工享有同等待遇，逐步改善农民工子女就学、公共卫生、住房租购等方面的待遇。改善农民工劳动条件，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工参加基本养老保险办法。推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件。”。根据《宪法》规定的公民的基本权利，以及《国家人权行动计划（2009━2010年）》对农民工权益保护所作规划，可以将农民工权益概括为以下几个方面的权益，一是经济性的权益，有劳动报酬权、同工同酬权、就业机会均等权、社会保障权、社会福利权等；二是社会性的权益，有自由择业权、劳动安全保护权、子女平等受教育权、居住权、职业技能培训权、劳动争议处理权、休息、休假权等；三是政治性的权益，有人格权、人身自由权、选举权与被选举权、参与社会管理权等。此外还有农民工土地承包权益等其他权益。

    三、维护农民工权益所面临的突出问题。

    近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针。各地积极响应中央号召开展了对拖欠农民工工资的专项治理，清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，增加了对农村劳动力转移就业培训的投入，强化安全生产监管，积极解决农民工子女接受义务教育等。工作力度之大，为近年来所少见。但维护农民工权益所面临的问题仍然十分突出，主要表现在以下诸多方面：

（一）经济性的权益屡遭侵害。
    1、就业限制。以户籍制度为基础形成的城乡二元社会结构使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场。绝大多数流动农民只能在非正式市场寻找就业机会，他们拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活，且集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工作业、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。随着近年来城市下岗人员的增多，城市就业压力加大，对原来不愿意做的一些工作，现在城市人也开始加入了竞争的行列中来，许多城市，特别是一些大城市以优先保障市民就业为理由，仍在招工程序、招工比例、务工领域、行业工种等方面设置门槛和壁垒，使农民工遭受就业歧视。去年以来，受国际金融危机的影响，农民工面临新的就业困难，加上历史积累的权益维护问题，近期困难与长期矛盾相互交织，影响农民工就业的不确定因素势必进一步增加。
    2、取得合理劳动报酬的权利遭到侵害。农民工的劳动报酬权屡屡受到用人单位的侵害。主要表现在：一是同工不同酬。二是加班不给加班费或少给加班费。三是拖欠甚至拒付工资。由于用人单位往往拖欠工人工资，许多农民工一年忙到头连足额工资都拿不到。
    3、社会保险和福利权利没有保障。农民工的社会保障待遇普遍缺失。由于现行的城镇社会保障制度安排，以及城市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。一是工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。二是医疗、养老保险空缺，后顾之忧难以解决。在实际生活中，一些用人单位，特别是个体和私营企业要么不给农民工买社会保险，要么为了应付检查只给少部分农民工投保，要么避重就轻只买一种人身意外伤害商业保险，而回避其它几个险

    4、工作生活环境恶劣，缺乏劳动保护。许多企业为了降低生产成本，使用缺乏防护措施的旧机器，噪音、粉尘、有毒气体严重超标，又不给农民工配备必需的安全防护设施和劳保用品，不进行必要的安全培训，导致农民工职业病发病率较高，因工作中接触有毒物品而中毒的事件以及工伤事故时有发生。

  5、农民工劳动合同签订率偏低。受金融危机的影响，使得原本流动性大、季节性强的行业和小企业农民工劳动合同签订率低的情况，与当前失去工作岗位的农民工求职就业难的情况交织在一起，给提高农民工劳动合同签订率带来了很大的困难。目前，从行业上看，餐饮、娱乐、旅游等服务业和中小建筑企业的农民工劳动合同签订率普遍偏低；从企业性质和规模上看，中小规模的劳动密集型企业和个体工商户，特别是季节性用工和临时性岗位，农民工劳动合同签订率普遍偏低。这种状况不利于稳定农民工就业岗位，特别是在发生劳动纠纷时，往往由于无劳动合同，使农民工处于被动地位，不利于维护农民工的合法权益。

（二）社会权益得不到尊重。
  1、农民工子女得不到良好的教育。农民工子女上学难是农民工面临的最为突出的一个问题，很多地方没有将进城农民工子女纳入当地义务教育体系。尽管中央三令五申，但一些地方公立学校仍然向农民工子女收取借读费，由于城市正规学校需要缴纳高额的借读费，农民工很难承担。而农民工子弟学校基本得不到当地政府的财政支持，只有依靠高收费维持运转，加重了农民工的子女教育负担。另外，农民工家庭父母长期在外打工，留守农村的孩子缺乏良好教育，辍学、失学人数增多。 

    2、居住条件比较恶劣，生活质量低下。很多农民工处于居无定所的状况。根据部分城市调查，在制造业和工矿企业中，虽然不少企业有集体宿舍，但居住拥挤不堪，经常是几十人拥挤在同一个棚屋中，卫生安全条件脏乱差；从事建筑施工工作的，一般居住在建筑工地的简易工棚、地下室和未竣工的房屋中；大量自找住房的农民工住在相对廉价的“城中村”和郊区农民搭建的棚屋中，环境卫生和食物安全条件很差。农民工的城市生活处于“孤岛化”状态，他们穿最廉价的衣服，用最廉价的商品，吃最廉价的食物，住最廉价的房子，业余文化生活贫乏单调。很多农民工长期夫妻分居，有的虽同地打工，但因居住限制不能过正常的家庭生活。   

3、休息休假的权利没有保证。农民工普遍反映劳动超时间、超强度劳动现象非常普遍。据国家统计局所作的典型调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。76％的农民工在节假日加班未享受过加班工资。有些企业甚至通过扣留部分工资做押金，强迫农民工加班加点。不少个体、私营及涉外企业经常让员工加班加点，即使国家法定节假日也不放过，法律规定的加班时限及报酬亦形同虚设。
   （三）政治权益难以实现。

1、政治权利不能实现。由于长年在外，有的地方村委会选举有60%以上的农民工没有回乡参加过选举。
  2、人格及人身自由受到侵害。每当遇到劳务纠纷时，农民工成为被侮辱的对象，辱骂、搜身、挨打的现象时有发生。有的用工单位为了防止农民工中途辞职、偷拿东西，随意扣押身份证及工资，限制离开厂区及经营场所。

（四）农民工土地承包权益纠纷增多。随着农村土地流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化，加上失去岗位的返乡农民工增多、农村新增劳动力转移就业困难和农民土地权利意识增强，等等，使得土地经营流转纠纷、土地补偿费分配纠纷等案件逐年增多。

（五）农民工维权工作困难重重。一是维权法制不健全。目前，涉及农民工的高发侵权案件，主要是工伤和劳资纠纷。按照《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》的规定，劳动争议案件经过劳动仲裁，才能向法院起诉。但仲裁、诉讼环节过多，必要程序全部走完一般需要1到2年，有的到案件终结时用人单位已不存在或相关责任人已无从查找，迫使农民工到处申诉告状。二是大多数农民工与用人单位之间无任何书面劳动合同或劳动关系书面证明，致使工伤认定等面临诸多困难。2008年1月1日起实施的《劳动合同法》明确要求，用人单位与劳动者必须订立书面劳动合同，但农民工所在的用人单位大多漠视法律的强制性规定，不与农民工签订书面劳动合同，而现阶段劳动行政部门监管不力，致使农民工的权益长期受到侵害，同时由于农民工缺乏法律知识和维权意识，权益受侵犯不知如何维护，不知道收集证据，一旦发生工伤等损害事故，将对维权工作造成很大的困难。很多案件，工伤认定往往因用人单位否认劳动关系的存在，而农民工又不能提供书面证据举证证明，最终导致工伤认定流产，维权工作因此而停滞下来。即便农民工在法律援助律师的帮助下能够提供劳动合同或其他证据证明双方之间的劳动关系，工伤认定及工伤等级鉴定也会因为用人单位不予确认而久拖不决。三是诉讼维权成本高，对于农民工维权无疑增加了难度。有相当的一部分案件最后没能继续下去，一方面缘于涉案农民工受“农民工地位卑微”思想影响，对维护自身权益缺乏足够的信心和耐心。另一方面，是由于诉讼耗时长，诉讼成本高，在现有法律援助体制下，法律援助律师给农民工所提供援助尚能及时落实，但当农民工面对所要承担的案件受理费、鉴定费、诉讼保全费等费用时往往一筹莫展，望而却步，最终无奈放弃了维护自身权益的机会，转而寻求与用人单位或雇佣方私下调解，接受不对等的低廉赔付，而草草了事。这相当于是对农民工的变相的二次侵害，令人更加痛惜。

      四、维护农民工权益所面临的突出问题产生的原因及解决方案。

  国务院研究室课题组《中国农民工问题研究总报告》分析了农民工问题产生的四个深层次原因：

 第一、城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制性根源。

 第二、相关法律不健全、法制不完善。在劳动保障立法和一些法规政策中还存在限制农民工的条款，对农民工群体缺乏明确的法律保护条款。

 第三、政府管理和职能转变不到位。一些地方政府对农民工的公管理和服务缺位，在公共财政预算安排上也没有得到应有体现。

 第四、企业社会责任弱化、农民工自身素质偏低。一些企业招用工中不依法办事、不按政策办事的问题仍然严重。农民工中转移就业前没有接受过技术培训的高达76.4%。

    解决农民工问题，也必须用改革和发展的办法，政府、企业、社会都负有义不容辞的责任。国务院国发〔2006〕5号《国务院关于解决农民工问题的若干意见》在政策措施上突出了三个层面：第一个层面，抓紧解决当前农民工面临的突出问题，最主要的是权益保护和就业环境问题。从农民工的角度看，他们外出务工最关心的五件事是：能找到合适工作、及时拿到工资、劳动安全、工伤大病有保险、子女能上学。目前这些方面存在的问题还比较突出。为此，要为农民外出进城务工创造良好的环境和条件。第二个层面，逐步解决城乡二元结构导致的深层次问题，最主要的是探索改革三项制度。一是实行城乡平等的劳动就业制度，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场和就业服务体系。二是从各地实际出发，逐步地、有条件地改革户籍制度。三是探索适合农民工特点、符合我国国情的农民工社会保障办法。这三项制度改革，意义重大而深远，但也艰巨复杂，需要积极探索，稳步推进。第三个层面，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向小城镇转移。如此数量巨大的农村富余劳动力，不可能都进城就业。而要增加在当地的就业机会，就必然要发展产业，发展县域经济和乡镇企业，让一部分农民就近转移就业。这是城乡统筹解决农民工问题的一个重要方面，是一项战略措施。此外，改革和发展是解决前进中一切问题的根本途径，也是解决农民工问题的基本对策。

    综上所述，农民工作为中国社会生产力中最积极、最活跃的群体，他们收入低下和权益缺失的状况如果不能尽快地得到有效改变，他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，中国城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就不可能得到根本改变和扭转，农业弱质、农村落后、农民弱势的问题也不可能得到根本解决，将会延误中国全面建设小康社会和实现现代化的进程。因此，要充分认识解决农民工问题的重要性和必要性，增强解决农民工问题的紧迫感和责任感。同时，又要看到解决农民工问题的复杂性、艰巨性和长期性。农民工问题，是在改革发展进程中出现的，必须用进一步深化改革、加快发展的办法来解决，必须从政治和经济社会发展全局的高度统筹解决，必须积极稳妥、循序渐进、有针对性地逐步解决。

    坚持依法维护农民工合法权益，创造进城农民与城市居民正常交往、融洽相处的社会氛围。可以说，农民工合法权益保护问题处理得好，国家的稳定就有了更加坚实的支撑。农民工能够在平等的基础上与城市居民正常交往、融洽相处，整个社会的和谐才有了更加牢固的基础。保障农民工合法权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。必须坚持依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。要在法律层面规范劳动关系，健全劳资纠纷协调机制。要强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。要把农民工作为常住人口的一部分公平对待，取消各种损害其权益的规定，建立覆盖全体农民工的公共服务制度。要发挥社区的社会整合功能，将农民工组织起来，参与社区公共活动，促进在平等基础上与城市居民正常交往、互信互助、相互融合。只有这样，才能从根本上消除城乡隔阂，缩短农民市民化的过程，减少身份转变过程中的痛苦，使中国的工业化、城镇化和现代化进程平稳顺利推进。