榆林征收水土流失补偿费案件案情说明和代理意见

《案情摘要》

中石油长庆油田分公司所属的七个生产单位在榆林市境内从事石油、天然气资源开采。自2009年7月至2011年2月间开采原油1106.3332万吨，开采天然气1078504万立方米；自2011年3月至2012年3月间开采原油853.6668万吨，开采天然气825380万立方米。榆林市水土保持监督总站依据《水土保持法》、《陕西省实施水土保持法办法》、陕西省人民政府（2008）54号文件等依据，以新《水土保持法》于2011年3月1日施行这一分水岭为依据分别作出两个行政征收决定，责令开采单位按照开采原油每吨30元的标准，开采天然气每立方米0.008元的标准，依法缴纳水土流失补偿费和自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金共计约8.5亿元。征收决定作出前，征收单位进行了计征油气产量调查，并进行了缴费通知、限期缴费通知、听证会、决定结果告知、送达等一系列程序，充分保障了行政相对人的知情权和救济权。该案穷尽行政复议、一审诉讼、二审诉讼以及强制执行程序，司法判定：征收单位征收具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。据此，行政相对人应当按照征收决定履行缴费义务并承担滞纳金。审理期间，双方争议焦点主要集中在以下几个问题：行政单位有无征收主体资格？水土流失补偿费有无征收依据？新法与旧法如何衔接适用？几种费种外延方面关系？费种是否备案登记？

国家财政部、发展改革委、水利部、中国人民银行依据新《水土保持法》第32条的授权联合制定了《水土保持补偿费征收使用管理办法》（自2014年5月1日起施行），明确水土保持补偿费是水行政主管部门对损坏水土保持设施和地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的生产建设单位和个人征收并专项用于水土流失预防治理的资金；对石油、天然气按照油气生产井占地面积每年计征，取消按照油气产量计征的方式；同时要求按本办法规定开征水土保持补偿费后，原各地区征收的水土流失防治费、水土保持设施补偿费、水土流失补偿费等涉及水土流失防治和补偿的收费予以取消。至此，有关于上述费种的名称统一、计征方式等各种争议得以尘埃落定。此举，符合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关“深入推进依法行政，推行政府权力清单”规定的要求。

因资源开采引起的环境矛盾与利益纠葛，在央企与地方政府之间由来已久。特别是对地方性法规的不认可，导致央企经常与地方政府“扯皮”。陕西省既是一个全国煤油气等矿产资源丰富的开采大省，又是一个全国水土流失最为严重的省份之一。2014年1月27日，国务院总理李克强来陕考察，在谈到煤炭、石油、天然气资源开采水土保持补偿费征收问题时强：企业应当担负水土保持的社会责任，同时要求黄土高原地区要进一步加大水土保持工作力度，各方面都应给予支持，并对我省水土保持工作给予了充分肯定。目前，全省补偿费征收工作正在全面展开、推进。而地处陕西最北边的能源新都榆林，相比省内其他城市，水土流失更为严重，已成为经济可持续发展的瓶颈。“取之于水土保持，用之于水土保持”，如何依法征收水土保持补偿费并能有效用于生态建设是急需解决的问题。不管央企也好，地企也罢，只有依法自觉缴纳水土保持补偿费，才能真正建立能源的合理开发与环境保护共重的良性机制。因此，本案不仅是陕西范围内涉案标的额最大的行政征收案件，而且社会意义和影响极为深远。已如上述，随着新规范的出台，同样的征收案件在法治历史的长河中不会再出现了，作为律师，我们能全程、尽职为该案提供法律服务，实属有幸。下面是我们整理的一审诉讼代理意见，晾晒出来谨供同仁和专家指正并作为我们执业生涯不能忘却的纪念！

中石油长庆油田分公司诉榆林市水土保持监督总站

水利行政征收案为被告的代理意见

尊敬的合议庭：

陕西富能律师事务所依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国律师法》等相关规定，受被告榆林市水土保持监督总站的委托，由我作为中石油长庆油田分公司诉其征收水土流失补偿费一案的代理人。根据庭审举证、质证情况，围绕本案争议焦点法律适用问题，代理人认为：被告作出的行政征收决定事实清楚、证据确凿、程序合法，法律依据充分，依法应予维持。发表代理意见如下：

    一、本案行政法律、法规等依据适用充分、正确。

   （一）被告作出《水土保持行政征收决定书》依据的法律、法规、规章以及规范性文件属自上而下、层层授权、严丝合缝的逻辑整体。

     1991年6月29日第七届全国人大代表大会常务委员会第二十次会议通过的《中华人民共和国水土保持法》第六条规定：国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。该法第四十一条规定：国务院根据本法制定实施条例。省、自治区、直辖市、人民代表大会常务委员会，可以根据本法和本地区的实际情况制定实施办法。

    1993年8月1日国务院第120号令发布《中华人民共和国水土保持实施条例》。该条例第四条规定：地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使《水土保持法》和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权。第二十一条第二款规定：任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施的，应当给予补偿。

1994年1月10日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议通过《陕西省实施（中华人民共和国水土保持法）办法》。该办法于2007年7月28日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订。新办法第十六条规定“因生产建设、资源开发和其他活动损坏原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或者丧失的，应当缴纳水土流失补偿费。水土流失补偿费的收费标准和使用管理办法由省人民政府制定。”

据此，陕西省人民政府于2008年11月4日印发陕政发（2008）54号文件发布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》。该办法第二条规定：凡在本省行政区域内从事煤炭、石油、天然气资源开采的企业，应根据本办法规定缴纳水土流失补偿费。第四条规定：煤炭、石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费计征标准为：原煤陕北每吨5元、关中每吨3元、陕南每吨1元，原油每吨30元，天然气每立方米0.008元。第五条规定：水土流失补偿费按月征缴。由煤炭、石油、天然气资源开采地地税部门，根据企业实际产量在征收税费时一并代为征收。对跨地区开采的企业，由上一级地税部门负责征收。第十四条规定：煤炭、石油、天然气开采企业逾期缴纳水土流失补偿费的，由地税部门负责追缴，并按日加收千分之二的滞纳金。第十七条规定：省财政厅会同省水利厅、省物价局、省地税局根据本办法规定制定具体实施细则。基于授权，陕西省人民政府发布规章再一次明确了收取水土流失补偿费的标准和名称，并以委托性条文赋予了税务机关代为征收的义务，明确了逾期缴纳水土流失补偿费按日加收千分之二的滞纳金的执行罚措施，进一步授权省财政厅会同省水利厅、省物价局、省地税局根据本办法规定制定具体实施细则。

据此，陕西省财政厅、水利厅、物价局、地方税务局联合下发陕财办综（2009）36号文件发布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》。该细则进一步明确了收取水土流失补偿费的标准，并明确规定了水土流失补偿费实行属地征收，要求各级水土保持监督管理机构到当地物价部门办理《收费许可证》。

（二）《中华人民共和国水土保持法》修订后，本案行政征收仍具有合法依据。

1、新的《水土保持法》于2011年3月1日起颁布实施，但因其配套的新法规、规章和地方性法规尚未出台，而原有的法规、规章和地方性法规并未废止，在此情况下，依据《立法法》及《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》相关规定，原有法规、规章和地方性法规与上位法不冲突且未被废止的情况下的仍可继续适用。旧水土保持法授权国务院根据本法制定实施条例。省、自治区、直辖市、人民代表大会常务委员会，可以根据本法和本地区的实际情况制定实施办法。新水土保持法第三十二条规定“开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理。在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施。水土保持补偿费的收取使用管理办法由国务院财政部门、国务院价格主管部门会同国务院水行政主管部门制定。”该条款规定了缴纳水土保持补偿费的构成条件，但同时把具体管理办法的制定权授权给了国务院财政部门、价格主管部门和水行政主管部门。但目前该条授权的部门规章尚未出台，同时陕政发（2008）54号文件也并未被废止。

2、被告征收2009年7月至2011年2月期间的水土保持补偿费，为何适用2011年3月1日实施的新的《水土保持法》第五十七条之规定？

《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》第十四条规定：煤炭、石油、天然气开采企业逾期缴纳水土流失补偿费的，由地税部门负责追缴，并按日加收千分之二的滞纳金。新的《水土保持法》第五十七条规定：违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。被告遵循“从旧兼从轻”的法律适用原则，同时参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的则适用新法”的规定，选择适用处罚相对较轻的新法，对保障原告权益更为有利，体现了“合理、阳光”的执法理念。

二、被告作出行政征收决定主体资格合法。

（一）被告的征收主体资格有法律、法规的明确授权。

旧的《水土保持法》第六条规定：国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。《中华人民共和国水土保持法实施条例》第四条规定“地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构，可以行使《水土保持法》和本条例规定的水行政主管部门对水土保持工作的职权”。《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第五条规定“省人民政府水土保持行政主管部门主管全省水土保持工作；设区的市、县人民政府水土保持行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作”。第二十七条规定：“县级以上水土保持行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，负责水土保持行政执法工作。”。《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》第六条第二款规定“各级水土保持监督管理机构应当到当地物价部门办理《收费许可证》”。第七条规定“水土流失补偿费实行属地征收”。榆林市人民政府于2012年7月26日对此召开专题会议，并通知被告：中石油长庆油田分公司2009年7月至今欠交榆林市的水土流失补偿费的补征工作由被告实施。本案，被告系本市行政区域内水土保持监督管理机构，并已取得榆林市物价局核发的《收费许可证》（含水土流失补偿费收费科目）。而且，新《水土保持法》第五十九条也明确规定“县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构，行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责”。

（二）《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》中规定水土流失补偿费由地方税务部门代征，但代征只是一种行政委托关系，征收主体仍然是被告。不能误解为被告委托地税部门代征了就同时丧失了自己的行政职权。而且，本案并不存在税务、水保部门的重复征收行为。

（三）原告横跨榆林、延安等地域开采，受损地的市级水土保持行政部门有权征收该费用。水土流失补偿费专款专用，用于水土保持预防保护、重点治理、生态修复及沉陷区的治理和保持项目的配套补助。榆林地区随着能源过度开发已属国家环保重灾地区，生态急需修复、治理，被告收取原告水土流失补偿费符合“专款专用、属地征缴”的原则。

三、关于征收费种称谓问题。

《陕西省实施水土保持法办法》第二条规定：凡在本省行政区域内从事煤炭、石油、天然气资源开采的企业，应根据本办法规定缴纳水土流失补偿费。《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》第十二条更为明确规定征收水土流失补偿费缴库时使用“水土保持设施补偿费”科目，科目代码103044605。由此可见，我省水土流失补偿费实质上就是水土保持设施补偿费，二者是“全同关系”的法律概念，是一个费种两个名称。财政部、中国人民银行《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》收费目录第十一类中明确规定有“水土保持设施补偿费”科目。财政部、发改委《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中已明确列出，不存在审批备案问题。

陕西省水土保持局陕水保函（2012）142号《关于水土保持补偿费费种及征收标准有关问题的复函中已明确函复：水土流失补偿费是1994年《陕西省实施（中华人民共和国水土保持法）办法》规定，由省人民政府制定的水土保持规费，与新《水土保持法》中的水土保持补偿费属同一费种。该复函还要求：我省征收水土流失补偿费应当执行我省现有的相关法规政策。煤炭、石油、天然气资源开采水土流失补偿费的征收和使用，按照省政府“陕政发（2008）54号”文件规定执行。陕西省水土保持局有权做出相关的权威说明和解释。并且，全国范围内的能源大省如内蒙古、山西、吉林等省区地方性法规也约定俗成称为“水土流水补偿费”，该费种不是陕西省的独称。

四、被告征收水土流失补偿费的产量依据应以原告向地税部门纳税申报为准。

《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法实施细则》第二十三条规定：各级财政、地税、水土保持部门要加强对水土流失补偿费的收缴、使用管理的监督检查，确保水土流失补偿费足额征收、及时入库和专款专用。据此，榆林地税部门有权力对水土流失补偿费的足额征缴进行执法监督检查，原告向地税部门申报的产量是其自己确认的产量，应作为被告征收水土流失补偿费产量计算的客观依据。

五、被告没有重复收费。

原告虽然提供证据证明其与定边县水保监督站和横山县水保监督站签订了缴费协议，并提供了两个单位出具的收费票据，但是对于两个单位是否具备征收“水土流失补偿费”的主体资格，以及该两个单位能否就其所收取的费用与原告达成协议等问题，原告并未提供相关证据和法律依据予以支持。

以上代理意见，望能采纳！

陕西富能律师事务所 武广韬  邸飞

                                          2013年6月15日