我们为全国人数最多的

共同诉讼进行过法律援助

                                                                 武广韬  张延平  师安宁

        1997年4月，陕西省子洲县裴家湾乡12688名农民因不服乡政府违法要求履行义务提起诉讼，要求乡政府退还当年超征税费40万元，并处理征收过程中的打人、拘人等违法行为。这是陕西省首例涉及减轻农民负担的案件，也是目前全国涉诉人数最多的共同诉讼案件。作为法律援助活动，受我所指派，我们作为农民代表的诉讼代理人，始终免费为农民提供了法律帮助。1999年4月，陕西省高级人民法院对本案作出终审判决，撤销乡政府1996年五项违法征收税费行为，共计退还农民194348元，占当年该乡征收税费682046元的近四分之一。诉讼过程中，乡政府还补偿农民诉讼支出68000元。此案引起过社会各界的广泛关注，新华社、中央电视台、法制日报、陕西人民广播电台等四十余家新闻媒介曾对案件审理及我们的代理情况先后予以报道，海外媒体也曾予以关注，《亚洲华尔街日报》、加拿大电视台进行过采访报道。我们的法律援助活动，博得了广大农民的信任和社会各界的好评。结案后，12688名农民选派代表专程赶赴榆林，在鼓乐、鞭炮声中，将一面“为农民办实事的好律师”的锦旗赠送我所，表达了万余农民对律师的纯朴感激之情。

(一)

        这起万余农民状告乡政府减负案件，我们是在榆林地区中级人民法院受理后偶然得知的，当时对具体涉诉人数、当事人情况均不清楚，但基于其时党中央、国务院已多次发出减轻农民负担的政策、法规和我区农民负担问题突出的实际，以及本案涉诉人数众多的特点，职业敏感促使我们迅速、主动地和农民代表取得了联系，并经所内研究，决定作为法律援助活动，免费为他们提供法律帮助，帮助他们依法打好这场官司。当时，农民正处于孤立无援之际，曾寻求过一些律师帮助，终因案件敏感而无人愿接受委托，我们的主动热情、免费服务，使农民十分感动，感到有了主心骨，吃了定心丸。对本案决定给予法律援助，主要基于以下因素：

        第一、陕北农业基础薄弱，农民生活长期处于贫困状态，经济条件十分恶劣，现又因农民负担问题提起诉讼，为其提供法律援助，符合中华人民共和国律师法和司法部关于法律援助的有关规定，属法律援助的对象。

        第二，农民负担问题已成为我国突出的社会问题，党中央、国务院三令五申要求解决，本案涉诉人数超过万人，在该乡不足1．9万人口中占70％，这样人数众多的共同诉讼，在全国也为鲜见，具有重大、积极的社会意义，可以进一步体现律师在依法治国建立社会主义法治国家中的服务职能，确立律师良好的社会形象。

        第三，农民、农村和农业问题始终是我国社会发展的重点和难点，也是我国现代化和法治建设进程中需要迫切解决的问题。通过对此案的法律援助，我们可以了解“三农”实际，积累经验，更好地为“三农”提供法律服务。

(二)

        在本案的法律援助过程中，我们主要做了以下工作：

        1、认真学习有关农民承担义务和减轻负担方面的法律、法规和政策，及时理解中央、国务院减负精神和动态，收集全国有关减负诉讼的案什情况，吃透、掌握农民承担村提留、乡统筹等义务的收费项目组成和所占比例，做到理解准确、应用恰当，终审判决撤销的五项违法征收税费的项目和数额，均是我们代理律师始终坚持的意见，并且提供有明确、具体的法律、法规和政策依据。

        2、深入农村，细致调查，掌握农民收入和负担的第一手资料。确定代理的同时，我们即赴裴家湾乡进行调查，制作表格，选择多村多户统计农民收入和负担情况，调查农民负担“明白卡”的发放情况，收集征收过程中政府违法打人、关人、游斗的证据，打破了行政案件中原告代理人坐等被告举证的惯例，我们收集的证据，在两次开庭审理中均产生了良好的庭审效果，为胜诉发挥了重要的作用。

        3、虚心请教，多方咨询，掌握减负案件中的专业知识。本案中一个争议颇大又在减负案件中带有普遍性的问题，就是农民人均纯收入的统计方法。为此，我们多次和统计、农调部门的专业人员进行咨询，虚心向他们请教，掌握农民人均纯收入的正确统计方法是以乡为单位、以农经组织为统计机构，抽样调查计帐户或典型户、加上乡办企业和村、组企业收入统计结果，方为准确。虽然对所涉l995年该乡人均纯收入612．29元问题在判决中没有得到解决，但各方均反映我所律师提供的统计方法符合有关规定，具有专门知识。

        4、据理力争，顶住压力，旗帜鲜明地维护农民的合法权益。本案在当地影响较大，社会各界反应不一，部分党政领导抵触情绪较大，认为是极少数刁民闹事，对律师为农民代理也颇为不解，一时压力很大，但我们始终没有畏惧。在榆林、西安两次开庭中，均义正严词指出乡政府在征收税费过程中从征收数额到征收程序、方法的诸多违法之处，据理力争要求法庭站在历史高度、改革全局关注农民负担问题，公正判决，维护农民的合法权益。代理律师的发言，引起了很大的反响，博得社会各界的广泛好评。在一审判决仅退还农民88983元时，我们没有气馁，而是继续代理、支持农民上诉，终于促使二审加判退还农民11万余元，并促成乡政府案外赔偿农民诉讼支出68000元，使农民利益得到了切实保护。

        5、团结社会各界力量，为维护农民利益奔走呼号。我们深知，要使这起案件得以公正解决，仅靠我们律师提供法律援助是不够的，必须团结社会各界力量关注农民和农民负担问题。从诉讼开始，我们就设法同新闻界取得联系，向他们通报案件进展动态，提供法律意见，争取他们的支持。一审判决后，促成《法制日报》、陕西电视台、陕西人民广播电台等三家新闻单位记者联合采访行动并使案件情况得以公开报道，很快引起中央电视台的关注，我们放下手头工作，两次陪同其深入裴家湾采访，使中央电视台在二审开庭前的8月7日，以《从窑洞走向法庭》为题在“新闻调查”栏目中将本案播出，在社会各界产生强烈反响，对二审判决产生了极大的影响。同时，我们还利用陕北籍老干部较多的特点，让农民代表设法联系、拜访并取得他们的支持。原陕西省政协副主席任秀明老人，在得知我们为农民义务代理的消息后，不顾八十高龄，提笔致函我所，表达对我所的激励和赞赏。

        6、在本案法律援助过程中，我所始终将案件的代理与帮助农民掌握法律知识和树立法制观念结合起来，将争取案件胜诉与农村稳定、农民脱贫致富和国家长治久安的目标结合起来，使法律援助一次，力争农民受益终身。同时，在法律援助过程中，注意引导农民以理性、合法的方式维护一身权益，对其偏激想法，及时予以疏导化解，在我所近两年的代理活动中，万余农民没有发生过集体上访、请愿等过激活动，始终在合法程序中使纠纷得以解决。

        7、我所在本案法律援助活动中，发挥团队精神，所内多次集体研讨此案，援助活动历时近两年，三律师实地调查十余人次，实际投入有效工作门超过60天，在武广韬律师的指导下，青年律师张延平、师安宁从事了大量、具体、细致的工作，经受了锻炼。该案本所未收取分文代理费，代理律帅先后垫付差旅费五千余元，使我所良好的社会形象得以拓展和丰满。

附:本案一审代理意见

为子洲县裴家湾乡12688名农民诉乡政府

不服违法要求履行义务纠纷案一审代理意见

审判长、审判员：

        榆林地区经济律师事务所接受本案12688名原告推举代表人的委托，指派我们担任其诉讼代理人依法参与对子洲县裴家湾乡不服违法要求履行义务提起的行政诉讼。现依据法庭调查的事实，针对被告要求万余农民履行义务的违法性，依照法律规定，提出以下代理意见，望法庭采纳。

       本案是我区首例、全省乃至全国罕见的万余农民诉请减轻负担的案件。减轻农民负担，自1978年以来，就成为我国社会生活中日益突出，并为中共中央、国务院长期关注的问题，l990年国务院发出《关于切实减轻农民负担的通知》，中共中央、国务院发出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》，减轻农民负担日趋受到各级政府和社会各界的普遍重视。1991年12月7日国务院又颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》(下称条例)，1993年11月3日陕西省政府依此制定了《陕西省实施<农民承担费用和劳务管理条例>细则》(下称细则)，据此可见，农民负担有法可依。同时，中共中央、国务院、农业部及陕西省政府、农业厅等均就此数次发布通知，召开过电话会议，作过一系列重要指示，共同强调在农民负担问题上必须严格依法办事，对农民承担的农业税、农林特产税、村提留、乡统筹等费用的确定、征收、使用均不得违反法律规定。然而，本案被告在要求本乡12688名农民承担上述义务时，却严重违反了法律、法规和政策性规定。

一、被告要求原告履行义务所依据的1 995年子洲裴家湾乡农民人均纯收入为612．29元的统计结果不真实。

被告举证时，提交了子洲县农业局农经站统计的农村经济收益分配统计表，其中裴家湾乡农民95年度人均所得为6 12．29元，表中所列当年支付的国家税金为10万元，乡统筹为4.5万元。依据《条例》第六条：“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费(不含乡、村集体企业缴纳的利润)以乡为单位，以国家统计局批准，农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据。”《陕西省实施<农民承担费用和劳务管理条例>细则》(以下简称《细则》)第五条：农民人均纯收入，是指国家统计局批准，农业部制定的农村经济收益分配统计报表中的“农民人均所得”，其计算公式为“农民人均纯收入=(农村经济总收入一总费用一国家税金一上交有关部门的利润一企业各项基金一村提留一乡统筹费)÷汇总人口。可见，农民人均纯收入要客观真实，公式内的任何一项数字均须是客观真实，依法取得，否则按此计算下来的农民人均纯收入就不真实。而依据裴家湾乡政府裴政发(1 995)5号《关于下达1995年夏粮收购、农业税、国防经费任务的通知》中所列，该乡国家税金合计12.3340万元，乡统筹合计6.2325万元，均比被告所举的统计表中的数字大。显然，被告据此得出的1995年裴家湾乡农民人均纯收入为612.29元并作为计征依据就是不真实的。而且，依据原告方提交的向数十余家农户的调查笔录，子洲县政府子民发(1995)6号文，子政发(1995)68号文，子政发(1 995)73号等关于受灾报告的文件以及子洲县受灾情况的汇报等亦可证实l 995年该乡受灾严重，农民收入甚微，从而更加证实被告统计的该乡人均纯收入为6 12.29元的虚假性。

       二、被告要求原告履行义务的程序严重违法。

       依据《条例》第十七条、第十八条的规定，村提留、乡统筹费的确定和计征程序是，村提留由村集体经济组织每年年底作出当年决算方案并提出下一年度预算方案，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过，报乡人民政府备案。乡统筹费由乡人民政府会同乡集体组织每年年底作出当年决算方案并编制下一年度预算方案，经乡人民代表大会审议通过后，连同本乡范围内的村提留预算方案，一并报县级人民政府农民负担监督管理部门备案。而在本案中，被告确定村提留、乡统筹费时，是以县政府文件下达的数额为基础，再自行增加部分数额后发文计征，从不搞预、决算制度，更未取得村、乡集体经济组织的认同，严重违反了《条例》的规定以及《陕西省实施农民负担监督管理“三项制度”的规定》中预、决算制度和民主管理制度。

        村提留、乡统筹的收取，依据《细则》第十三条的规定，还应有省农业厅监制的《农民承担费用和统筹提留费和劳务登记手册》，其中必须载明相关项目和数额后方可依册计征。第三十四条第二款规定，收取村提留和乡统筹时，村合作经济组织应向农户出具由省财政厅、农业厅监制的陕西省统筹提留统一收据，《陕西省农民负担收据管理(暂行)办法》(93.1.1颁布实施)第三条规定农民负担收据是农村合作经济组织收入的重要凭证，也是会计核算的原始凭证，是农民负担稽查的重要依据。按照《条例》和《细则》规定，一切部门和单位在农村向农民收取村提留、乡统筹、行政事业性收费、罚款、集资款项时，必须向付款人开据农民负担收据，否则以“三乱”论处，农民有权拒绝缴纳。陕政发(1995)26号《陕西省人民政府批转省农业厅、省政府纠风办<关于纠正向农民乱摊派乱收费不正之风减轻农民负担工作安排意见的报告>的通知》明确指出，全省全面推行农民负担"明白卡"，在1995年5月底以前，实行一户一卡、入户率要达1 00％。陕财综(1 996)28号文《陕西省财政、农业厅关于印发“陕西省统筹提留统一收据”的通知》明确规定，向农民征收村提留、乡统筹费时，凡未使用“陕西省统筹提留统一收据”的，均按乱收费论处，农民有权拒缴。而被告在征收本案所涉费用时，无视上述法律、法规、政策的规定，不向农民发放“明白卡”，不颁布预、决算方案，收取费用时统一收据，其行为无疑应以“三乱”认定，依法应予以撤销。

        依据《细则》第七条的规定：筹集村提留、乡统筹费，实行“双田制”的村，分摊到村的乡统筹和村提留费全部由各类承包金解决，在未实行“双田制”的村，先由各类承包金解决，不足部分由从事第二、第三产业和承包经营耕地的农户分摊。《条例》第十三条规定对收入水平在本村平均线以下的革命烈军属、伤残军人、失去劳动能力的复员退伍军人和特别困难户，经村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论评定，适当减免村提留，而被告在组织征收时，根本不考虑有无承包金，有无特困户，一律按乡政府发文数额征收。而且被告在组织征收时，以工作队、小分队形式，动用专政工具，采取强制手段收取，动辄打人、游行、抄家、掳掠财物，事实俱在严重违反了上述规定。

        依据《条例》第十九条，《细则》第二十六条以及有关政策规定，村提留、乡统筹费只能在集体经济组织范围内使用，严禁平调或挪用到乡、集体经济组织以外使用，但本案被告却将收取的村提留、乡统筹费用部分上缴，违反了上述禁止性规定。

        三、被告要求原告履行义务的部分内容明显违法。

        被告在征收1995年的各项税费时，没有在测产实报的基础上据实征收，反而在各收费项目中多摊重征，加码超收，严重违反法律规定，具体体现为：

        1、义务兵优待金：县政府下达0.8949万元，被告下达1.1 44 1万元，多征0.2492万元。

        2、计划生育统筹费：县政府下达1.9428万元，被告下达4.002 1万元，多征2.0593万元。   

        3、教育附加费：县政府达达10.58万元，被告下达13.151万元，多征2.57 1万元。

        4、村干部统筹：被告下达5.3966万元，该项收费依法不属被告计征权力范围内的项目，纯属违法征收。

        5、农田水利补偿费：共征13.05万元，多征4.75万元。

        6、夏粮差价：县政府下达5万公斤任务，被告下达为粮差(金)3.2353万元，多征2.0113万元。

        7、秋粮差价：多征1470元。   

        8、公路建勤款：多征5.8574万元。该项农民负担依法应以出劳为主，原则上不得以资代劳。但被告却反其道而行之，不要求有劳动能力的农民出工，而是直接收取工代金，且不分是否有无劳动力，均按地平摊在每户农民头上，违反了《条例》第二十一条和《细则》第十条第二款有关农民承担劳动积累工和义务工的规定，显属违法征收行为。

        以上各项共计多征23．0218万元。

        被告法定代表人认为，被告只所以在县政府任务基础上超量下达上述数额征收税费，第一是需要不折不扣地执行县政府的红头文件，至于政府文件有无法律依据，被告无权过问：第二是乡政府有权下达上述各项税费任务，多征属被告权力范围内的合法行为；第三是被告收费比例未超过上年农民人均纯收入6 12．29元的5％。因此，其行为是完全合法的。对此我们认为，被告上述观点和理由均不能成立。

        第一、被告在整个征收过程中，无论从下达任务，还是派员征收均以被告之名义，由被告工作人员实施，这完全是被告独立作出的具体行政行为，而不是县政府的委托行为。因此，被告以自认为具有神圣效力但却与法律相冲突的县政府红头文件作为其具体行政行为的“合法”依据，是毫无法律效力的。

        第二、被告以集资为名义，以为民办好事为理由，以自身有权下达各项费用为依据，认为其集资近18万元是合法的。我们认为，姑且不论该集资是否是为民办好事，只要被告集资非系农民自愿、审批程序不合法就足以认定其集资行为违法。依据《条例》第二十三条：向农民集资，必须在法律、法规和有关政策允许的范围内进行，并遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用原则。集资项目的设置和范围的确定，须经省、自治区、直辖市以上人民政府计划主管部门会同财政主管部门、农民负担监督、管理部门批准。而被告的所谓“集资”是混杂在各项收费中，农民不知晓，更谈不上自愿，集资项目未经省一级政府及有关部门批准设立，显然是非法集资。加之在大灾之年，超越农民承受能力不切实际地上项目，这些所谓的“政绩”，便是被告加重农民负担最有力的证据。

        第三、被告认为其整个收费数额所占比例不超农民人均纯收入的5％，因而是合法的。我们认为，姑且不论1995年度该乡农民人均纯收入为612.29元是多么地背离实际，毫无客观性和真实性。退一步讲，即便当年农民人均纯收入果真如此之多，但我们坚持强调一个观点：向农民收取村提留、乡统筹比例不允许超过农民上年度人均纯收入的5％，即超过这一限度为当然非法。但并不意味着收取任何费用只要不超5％的比例就当然合法。从上述被告认可的超征事实看，被告违法集资纯属非法行为。

        综上所述，被告所提供的1995年度裴乡农民人均纯收入612.29元统计数据严重失实，其在此基础上要求农民履行义务的具体行政行为无疑是缺乏事实依据，应予撤销。而且，被告在作出具体行政行为的程序上，严重违反《条例》、《细则》及有关文件的规定。依据《行政诉讼法》的规定，对具体行政行为合法性的审查，应既包括实体方面，也包括作出的程序，行政诉讼的司法审查应遵循程序与实体并重的原则。重实体、轻程序，并以此标榜尊重实际、顾全大局、不拘形式的违法行政，则完全违背了依法行政的本意，不是我们法制建设所诉求的。故只要程序不合法，即应撤销其具体行政行为。

        审判长、审判员：

        本案是我省首起农民减负纠纷案件，一万余名农民对乡政府提起诉讼，其社会影响、意义已超出案件本身，这是我国法制建设取得巨大成就的标志，是依法治国建设社会主义法治国家总目标日益深入人心的体现。我们对万余农民敢于运用法律武器，从窑洞走向法庭同至今仍延袭称谓的父母官的对簿公堂的勇气，无疑应加以赞赏和肯定，因而，对他们能够依法维护自身合法权益的理念和意识，应切实加以保护，即使他们真有偏激、越轨之处，也应加以引导、规范，而不应简单的斥之为不服从政府管理，甚至视为影响安定团结的刁民闹事。农民、农村、农业问题是我国现代化建设中不可逾越而又十分复杂的问题，而现阶段“三农"问题中最突出的问题，是农民负担过重问题。我应该记取历史上封建统治者横征暴敛而造成民众痛苦，同时危及根本统治的教训。“水能载舟，亦能覆舟”，要切实理解中共中央、国务院关于减轻农民负担的一系列政策、指示和法律规定的精神，应站在历史的高度，认识我国目前农民负担过重所造成的阻碍城乡一体化、现代化进行的社会危害。我们各级政府及其工作人员，应该将为人民服务的宗旨不仅仅停留在口头上，而应当切身体会农民疾苦，对农民反映的负担过重问题实事求是的予以解决。人民法院也应当以司法作为减轻农民负担的最后屏障，责无旁贷地承担起农民负担的司法审查职责。我们认为，维护农民的合法权益与维护各级政府的威信，保证国家长治久安从根本上讲是一致的。我们相信，通过本案的审理和公正判决，必将为促进政府机关依法行政、保障农民合法权益、探索解决“三农”问题新途径而产生积极深远的社会影响，其意义也必将远远超越本案谁败诉、谁胜诉的结果。

   子洲裴家湾乡农民诉讼代理人

   榆林地区经济律师事务所律师

          武广韬  张延平  师安宁

                                                                                             一九九七年九月二十九日

（本案曾被中央电视台《新闻调查》、《律师与法制》、《中国老区报》、《法制日报》等多家媒体报道，受到社会各界广泛关注）