市场监管部门的大额罚单应当谨慎开

——对价格法及有关规定的梳理解读

一、《中华人民共和国价格法》

第十四条  经营者不得有下列不正当价格行为：

（一）相互串通，操纵市场价格，损失其他经营者或者消费者的合法权益；

注解：要求是对全国或者某一地区的某种商品具有一定的市场占有率，能够对价格进行决定性的控制，独立或者与其他同样具有决定性控制能力的经营者联合起来，随意调高、调低市场价格，损害他人的合法权益；省级以上价格主管部门才有权认定。

（二）在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益；

注解：为了排挤竞争者或占有更大的市场比例，进行低价倾销，扰乱正常的市场经济秩序；省级以上价格主管部门才有权认定。

（三）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨；

注解：符合此项规定构成经营者不正当价格行为须同时满足两点，其一，经营者的行为造成了结果，就是商品价格过高上涨，且具有广泛性、整体性，而不仅仅是提高了自己出售的价格；其二，利用提高自己产品的销售价格哄抬了市场价格。至于捏造、散布涨价信息与哄抬价格之间的关系，在具体法律适用当中，应当属于从属关系，即捏造、散布在先，哄抬价格在后，但又不是完全的因果联系。哄抬价格必须存在，但哄抬价格并不一定需要捏造、散布作为手段，捏造、散布了且有哄抬行为和结果，则必然符合本条规定；未捏造、散布，但哄抬价格了且有哄抬的后果，则需要谨慎适用本项规定，因此种情形，经营者主观过错程度显然降低，市场及社会危害性降低，受惩罚的可能性和程度也应当降低。

（四）利用虚假或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；

注解：核心词是“诱骗”，须以诱骗这种方式促成本不能发生的市场交易。

（五）提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视；

注解：价格歧视，即是价格差异，指对同等的商品和服务接受者采取不同的价格标准。更强调不平等地对待特定的购买人或消费者。

（六）采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格；

注解：不调整标示价格的情况下对商品或者服务的等级进行“暗箱操作”，损害购买人或者消费者的权益，违反本项规定往往也同时违反了广告法、商标法或者明码标价的规定。

（七）违反法律、法规的规定牟取暴利；

注解：本项规定是对法律、法规的指示性规定，是用法律条文的形式赋予了法规在法律层面效力的规定，对整个价格法的适用范围进行了实质性的扩大，只要为了牟取暴利且存在相应的不当行为，并同时违反了法律规定或者法规的规定，即构成了本条规定的经营者的不正当价格行为。

（八）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。

注解：本项同样是一条指示性规定，也是一个兜底条款，指向的不是价格法本身的规定，价格法对经营者的不正当价格行为列举了以上的（七）项，除此之外，如其他法律、行政法规在对经营者其他领域的行为进行规范时也涉及到了价格行为，那么违反了相应的规范，也视为不正当的价格行为。当然，本项与第（七）项关于法规的规定显然窄了很多，仅仅涉及到行政法规，排除了地方性法规的适用。

解读：

1.《中华人民共和国价格法》是在法律层面对我国市场经济条件下价格行为的集中规范，也是市场经济价格领域的法律效力层级最高的统一规范。其中第十四条集中以列举方式对经营者不正当的价格行为进行了规定。

2.凡是以列举方式进行法律规范的，看似规范复杂、多样、完整，但实际上是对法律适用的限制性规范，即：仅仅在列举范围内的情形，才能认定是经营者不正当的价格行为，除此之外，不能以任何理由将经营者的行为定性为不正当的价格行为。

3.第（一）项、第（二）项，列举规定了经营者的市场价格操纵行为和倾销行为，如经营者不正当的价格行为符合这两项，实际上已经构成了不正当竞争行为，而不仅仅是不正当的价格行为。这种情形，往往需要经营者对全国或者本地区某种商品或者服务具有绝对性的市场控制和能动地位，市场经营能力强，在同业当中竞争力强，否则，本身就难以实现。认定时，需要考虑全国或者一个地区的整体市场情况、涉嫌构成不正当价格行为的经营者对市场的控制力、商品市场占有率等诸多因素。正因如此，价格法第四十条同时规定，对这两种情形的不正当价格行为的认定，至少需要省级以上价格主管部门才能决定。这种对认定主体层级的限制规范，与《中华人民共和国反垄断法》的规定是一致的。

4.第（三）项、第（四）项，列举规定了经营者故意、积极编造不实事实，骗取交易相对人的信任并获得交易机会的不正当价格行为，该两项的规定，核心是经营者需要积极进行本不应该有的与交易价格有关的行为，对交易相对人的交易行为产生了误导。如没有主动积极的“捏造、散布”行为或者采取一定的“手段”，则很难将一种交易行为与该两项规定的情形相提并论，否则，认定必然会牵强，涉嫌对法律规范的扩大适用。假如没有“捏造、散布”的前提，则经营者对自身经营商品价格的提高，其本身可能是市场经济价值规律作用的自然结果，行政权力应当谨慎干预，至少其对市场交易秩序的危害性显然要低的多。再如，没有利用任何非必要、非正常、非合理的交易促成手段，达成了与交易相对人的交易，则显然属于正常市场交易行为的范畴。

5.第（五）项、第（六）项，列举规定了价格歧视行为和变相不正当价格行为，这与《中华人民共和国消费者权益保护法》中保障消费者知情权、公平交易权及设定经营者质量担保义务的有关规定是一致的。强调的是作为消费者或交易相对人的合法权益不受侵犯，往往是在个案中适用的法律规范，即经营者针对特定主体可能实施的不正当价格行为。

6.第（七）项、第（八）项，列举规定了其他违反法律、法规的不正当价格行为，均为指示性规范，指向可适用的法律渊源有法律、行政法规和地方性法规。其中违反法律规定，无论牟取暴利还是其他的不正当价格行为，显然应当承担相应的法律责任。当然，此处必然存在法律责任的竞合，即经营者的同一行为既违反了其他领域的法律规范，同时又符合本项规定的不正当价格行为，此时，应当择一执法部门受案，进行相应的处罚，不能违反“一事不再罚”的法律适用原则。例如，经营者违反《中华人民共和国商标法》第五十七条的规定，未经商标注册人的许可，冒然使用他人注册商标抬高自己商品价格的，涉嫌违反了商标法，商标主管部门可以依法查处，并依据商标法进行相应的行政处罚，同时也符合上述（七）或（八）项规定的不正当价格行为，价格主管部门也可以依法查处，并给予相应的行政处罚。此时应当根据特别法优先适用的原则，冒用注册商标的行为，违反了保护注册商标的强制性法律规范，该规范相对于不正当价格行为规范来说，属于特别的法律规范，应当优先适用。无论适用哪种规范，总之不得同时适用两种法律规范对同一违法行为进行双重的行政处罚。同理，对于行政法规和地方性法规的法律适用，也遵循同样的原则，即：第一，必须有明确的规范依据，规范在前，处罚在后；第二，择一规范适用，不可一事双罚，特别法律规范较一般法律规范优先适用。

7.据此，价格法第十四条所列举的八项规范，从法律层面设置了不正当价格行为的范围，除第（七）项、第（八）项指示的相应法律、行政法规、地方性法规另有规定外，各级人民政府及有关部门不得设定不正当的价格行为，也不得依据其他任何理由给予行政处罚。否则，就是扩大适用法律规范，就是行政职权滥用，应当依据价格法第四十六条及其他法律法规的规定，对相关人员予以追责。

二、《价格违法行为行政处罚规定》

第十七条第一款  经营者有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条所列情形的，应当依法从轻或者减轻处罚。

注解：第十七条第一款是完全的指示性规范，是对已经依法构成价格违法行为的经营者，规定了相应的从轻、减轻处罚情形，再一次体现了行政权力适用的谦抑性，也是尊重市场调节规律主体地位的体现。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条  当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一） 主动消除或者减轻违法行为的危害后果的；

（二） 受他人胁迫有违法行为的；

（三） 配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四） 其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

注解：行政处罚法第二十七条第一款，列举了四项应当从轻、减轻处罚的情形。其中前三项分别从行政违法行为的起因、发生后的处置、对行政机关的配合程度列举了从轻、减轻处罚情形。第四项系兜底条款，扩大了从轻、减轻处罚的适用范围，规定依据其他法律规范，应当从轻、减轻的均应当给予从轻、减轻处罚。此处表述为“依法”，并未限定为法律、行政法规或地方性法规等，因此，作为法律适用部门的行政执法机关，应当严格依据法律适用规范，做到“应有尽有”的检索、查询，只要有相应的规范依据，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章等全部在内，均应当予以适用，给予相应幅度的从轻、减轻。第二款规定了不予行政处罚的情形，即相对人即使构成了行政违法行为，只要具备了轻微、及时纠正，且没有造成危害后果的，不予行政处罚，视同无行政违法行为。

解读：

1．行政处罚法第二十七条用两条分别规定了对行政违法行为从轻、减轻处罚和不予处罚的情形。这是对行政相对人违法行为符合相应情形时，必须予以适用的强制性规定，属于全国人大制定的法律规范，效力位阶较高，其他全部行政法规、部门规章、地方性法规及法律适用部门、执法部门必须遵守，否则就涉嫌违法而可撤销、可追责。

2.结合《价格违法行为行政处罚规定》第十七条第一款看，该规定属于国务院制定或颁布的行政法规，效力仅次于全国人大制定的法律，即在价格法领域，国务院以行政法规的形式指示规定了适用行政处罚法第二十七条的规定。然而，不管国务院有无此规定，价格法领域作为相较于行政处罚法，属于特别法规范，在法律适用时，如特别法无明文规定对一般法予以突破，则应当适用一般法的原则性规定，即行政处罚法第二十七条规定的法律规范必然要适用于价格法领域。

3.价格执法部门，应当完全遵循上述法律规范，在处理相关价格行政违法案件时，须对行政相对人涉嫌的违法情形进行综合评估、审核，如符合上述行政处罚法第二十七条的有关规定，则必须给予从轻、减轻或免于行政处罚。这也是行政法谦抑性的体现，行政执法部门对执法权力的行使，必须谨慎再谨慎，做到应不处罚就不能处罚，能不处罚尽量不予处罚。只要这样，才能真正建立起市场调节发挥主体作用的市场经济运行体系，使我国社会主义市场经济真正符合市场经济内在规律和法治原则。同时，唯有如此，才真正符合党和国家积极推行的“放管服”改革大局。