我国社会保险基金监管法律制度之现状及完善（二）

三、我国社会保险基金监管法律制度的完善

面对社会保险覆盖范围不断扩大、基金规模迅速增大、监管难度逐步加大、社会保险基金安全和保值增值问题日益突出的新形势，借鉴国际经验，我国应建立健全与社会保障制度发展相适应的基金监管体系，其基本含义是法制完善、机制健全、体制顺畅、职责清晰、力量充实、手段先进、覆盖全面、监管到位。

（一）构建社会保险基金监管法律体系结构，建立精细化管理法律制度，确立市场化的社保基金运作模式

清晰明朗的社会保险法律体系架构，对指导我国社会保险基金监管实践具有重大意义。根据我国立法实践，我国社会保险基金监管法律体系架构的层次应当是:《宪法》、《社会保险法》、社会保险基金相关法律、社会保险基金监管相关法规和实施细则以及其他规范性文件。健全的社会保险基金法律体系构架，有利于立法者、决策者和执行者明晰我国社会保险基金监管的立法现状，明确社会保险基金监管的法律适用，提高工作效率和水平，达到预期的监管效果。

所以，加强社保基金的监管，除了不断提高对社保基金监管机构的要求外，社会保险的其他有关机构也应密切配合监管机构，完善自身结构，为监管机构创造便于监管的平台。

在已有制度的基础上，建立一套覆盖征收、存储、支付、运营各个环节，涉及事前、事中、事后全过程，包括预防、查处、惩治、整改等各项内容的社会保险基金监管制度。主要有：建立健全行政监督检查制度，发挥行政监督的主体作用，除对举报和报告的违规违纪事件进行查处外，还要不定期地对社保基金进行检查，保持对基金的严管状态；管理机构为帐户化基金建立查询系统，参保职工可随时查询帐户基金的缴费、支付、投资等情况；建立健全基金案件举报受理和查处制度，对社会公开举报电话，畅通举报渠道，规范举报案件的登记、分办、督办、反馈等工作流程；建立健全要情报告和事故责任追究制度，对瞒报少报、知情不报的，要进行处罚，对因违法违规造成基金损失的，要坚决予以追究，发挥统一性的原则，编制社保基金收入预算并严格监督执行，对预算执行结果进行考核，强化预算的约束力。在完善制度的同时，探索建立有利于促进基金安全完整、有利于提高基金监管效率、有利于社会保险制度可持续发展的基金监管长效机制。一是教育引导机制。通过各种形式的宣传教育活动，引导大家树立社会保险基金是“高压线”、神圣不可侵犯的理念，保持强大的舆论压力，形成领导重视、群众关注、社会支持的社会保险基金监管氛围。二是管理制衡机制。在个人帐户基金和补充保险基金的管理运作中，充分运用管理各方的制衡机制，做到相互制约，相互监督，共同促进。三是协同监管机制。对社会保险基金、企业年金的监管，人力资源和社会保障部门要充分发挥主管部门的监管作用，也要发挥证监、保监、银监等部门的功能监督作用，发挥审计、财政等部门的专业监督作用，建立以主管部门监督为主导、有关部门协同监管进行支持，分工合作、协调配合的协同监管机制。全国社会保障基金监管要逐步完善与财政部门的协同监管机制，建立行业自律机制和对管理人的绩效评估机制。四是市场调节机制。在市场化管理和运作的基金中，充分应用市场规则，引入竞争和淘汰机制，实行资格准入和退出制度。五是完善我国社会保险基金监管法律制度监督机制。推动信息披露和政务公开，保障利益相关人参与监督和管理的权利，畅通举报案件、反映问题的渠道，更好地发挥利益相关者、公众、媒体等社会监督的作用，建立健全社会监督机制。

我国社保基金监管体制属于典型的政府主导型，政府不但管理基金同时还操作基金，角色分工不明显，我们应该在社保基金监管体系中引入竞争机制，由市场化的民营机构负责运营和投资，由政府制定政策，明确规则，以对基金运作实施有效监管。为了确保社保基金的安全性，必须强化社保基金运营机构的内部监控机制和进入市场的中介机构监督机制，如果社保基金被用于重大的投资项目的话，那么最好经过权威讨论后觉得风险较小时再予以实施，以最大限度地保障社保基金的正常运行，我国的社保在市场运作方面有了一点进步，就是04年的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》, 确立了企业年金运营采用信托模式的基本框架，在此我就不祥说了。毕竟市场化这部分我没有太过深究。

（二）提高社会保险基金监管立法层次

提高社会保险基金监管的立法层次，既是社会保险基金监管自身法律地位的必然要求，又是体现社会保险基金相关法律法规权威性、稳定性和高效性的根本途径。在我国，提高社会保险基金监管立法层次的途径有二：第一，由地方立法向中央立法发展;第二，由行政立法向人大立法发展。

由于我国各地经济发展不平衡，部分改革试点的社会保险基金监管立法先行发展，所以社会保险基金监管的地方性法规居多。然而在社会保险立法总体设计和整体推进的大环境下，涉及社会保险基金监管相关法律的立法层次也应当相应提高，努力为中央立法创造条件，尽快实现统一的中央立法，使得全国适用尺度统一，监管效果良好。目前，我国社会保险基金监管立法多停留在行政立法层面，人大立法较少。这种局面，难以满足社会保险基金监管工作正常运行的需要。林林总总的行政法规已经为人大立法提供了良好的环境，《社会保险法》的颁布也先行迈出了步伐;所以，社会保险基金监管的人大立法也应当尽快出台，以满足不断发展的实际需要。

（三）扩大社会保险基金权利受众范围

我国农村人口占我国人口总数的80%，农民群众为社会主义现代化建设做出了不可磨灭的贡献。我国应当根据实际国情需要，深化主体责任意识，知难而进，将农村社会保险相关立法工作落到实处。国家应当承担农村社会保险方面的一部分财政支出，对与农民利益最密切相关的养老保险、医疗保险以及生育保险基金相关内容做出明确法律规定。此外，对于城市里的非国有企业职工，应当高度重视，排除歧视，实现国有企业和非国有企业职工在社会保险权利享受方面的待遇平等。

（四）提高行政部门的监管职能

我觉得这很关键，首先，在现行的财政预算体系中设立专门的社会保障预算，将社保基金全部纳入社会保障预算，统一核算，统一管理。为了保证社保基金不被挪用，应当严禁社会保障预算资金弥补其他财政资金的赤字，这样做可以避免有人拿此做借口滥用行政权力对社保基金进行非公共化的恣意调用，从而保证社保基金的有效控制。同时也有利于促使政府制定可持续发展的社会保障战略，提高社保基金使用效率，以实现公共利益的最大化。值得关注的是，2006年10月30日，上海市出台了《上海市社会保险基金财务管理办法》。该《办法》对基金预决算、基金筹集和支付、基金结余、银行开户管理、基金监督与检查等均做出了严格的规定，并明确将基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。上海市的这一做法为社保基金的监管提供了新的思路，具有很强的现实意义。

其次，整合行政部门的监管职能，建立一个强有力和独立的社保基金监管委员会。其主要职责是制定社保基金投资策略和监管办法，全面监督社保基金运营管理，审批社保基金管理公司的运营资格等。社保基金监管委员会部分剥离了其他行政部门的监管职能，并在整合行政部门监管职能的基础上形成了一个监管协调机制，从而可以提高行政监管的有效性。

（五）完善司法审判体制，建立专门法庭

目前我国的司法审判体制已经不能适应劳动争议案件大幅攀升的状况，不仅具备劳动法和社会保障法专业知识的人才相当匮乏，审判队伍与争议案件数量严重不匹配，法官审理负担极重，而且审判体制由于没有设置劳动法庭或者社会保障法庭，导致当事人的权益得不到应有的救济，所以为了完善社保基金监管法律制度，我们应加紧完善司法监督体制，保证当事人能寻求最后的正义。首先，应建立劳动保障法庭，专事审理劳动和社会保障争议案件，以“举证责任倒置”为一般原则，设计审理模式，最大限度地保护劳动者的利益。其次，培养和发展劳动保障方面的专业法官队伍，提高审理案件的专业性和准确率，也即实现对当事人利益的最大保护，从而减少仲裁、一审、二审的诉累，运用最短的时间解决争议问题，实现国家资源和私人资源的合理使用，维护法律和司法的权威。

（六）谨慎引导社保基金进入市，实现基金监管与保值增值的良性互动

众所周知，我国目前的社保基金主要是存入银行或购买国债，只有一小部分投资于市场，这严重影响了社保基金的保值增值。为摆脱这一困境，需要为社保基金寻找新的投资渠道。将基金引入市场，还要注意以下几个问题

其一，我国社保基金进入资本市场的可行性分析。首先，我国资本市场的投资环境得到了很大改善。尤其是近年来，资本市场良性发展的势头更加明显。伴随着新《公司法》和《证券法》的实施，一个更加健全的资本市场必将形成，这为社保基金的进入提供了难得的机遇。其次，社保基金进入资本市场得到了政策支持。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“扩大直接融资，完善资本市场结构”，为社保基金进人资本市场提供了方向性指引。

其二，社保基金进入资本市场的效应。关于社保基金入市的意义，学界多有论述。如有人认为社保基金对资本市场起着“稳定器”和“指示器”的作用，也有人认为社保基金入市有利于实现社保基金的保值增值，有利于促进金融立法和监管的建立和完善，有利于推动金融创新。

其三，社保基金监管与保值增值实现良性互动的条件。风险与收益是一对永恒的矛盾，在资本市场语境下寻求社保基金监管与保值增值的平衡点应该成为制度设计者的考量基点。实现社保基金监管与保值增值的良性互动，至少需要在以下两个方面有所作为：一是要大力培育高效率的社保基金经营管理机构，形成一个成熟的托管人市场。由专业性的基金管理公司来负责社保基金在资本市场的运作，可以充分发挥其专业优势，规避风险，提高收益。二是要加强社保基金投资的风险防范。社保基金对安全性的强烈诉求，决定了对风险要严格防范，因此应该选择风险相对较低而收益相对较高的投资品种，比如开放式基金。另外，为规避投资风险，还要适时推出股票期权、期货等衍生性金融工具，在条件成熟的时候，还应通过QDII等制度安排，在可控前提下允许和鼓励社保基金进行国际投资。国际投资有利于优化社保基金的投资组合，也是提高我国社保基金自身投资管理能力及其国际竞争力的必然要求。

                                   结  语

社保基金作为老百姓“养命钱”的属性，决定了保持其安全和完整是一个民生问题。社保基金被侵吞或挪用，轻者会动摇社会公众对政府的信心，重者会引起民愤，引发社会动荡，所以对此千万不能掉以轻心。

在本文当中，对于问题的分析还不够透彻，内容也有些笼统，有些问题还是难以论述，比如社保基金的保值增值问题，如何保值增值，还没有个真正有效的方法途径，在本文当中，我也就避开论述了。所以说，在很多问题上，还需要我们不断地去探讨研究，我们要结合我国的国情，时刻关注国际动态，要取其精华，去其糟粕，要完善和发展好社保基金监管法律制度，健全社保基金监督体制体制，加强社保基金的管理和监督工作，保证专款专用，遏制腐败，为民福利，更好地保证和推动我国社会经济各方面的发展。