西北经济发展呼唤优质高效的法律服务

——对陕北能源重化工基地建设中发展律师业的几点思考

                                                      武广韬                                         

陕北地处我国西北一隅，空间广阔，能源矿产富集，八十年代以来，随着煤炭、天然气、石油等一系列矿产资源的重大发现，该区域一跃成为举世瞩目的能源矿产聚集区，有“二十一世纪中国科威特”之称。“七五”、“八五”期间，国家已累计在该地区投资近200亿元，路、电、通讯等基础设备初具规模，煤炭、化工企业星罗棋布，仅煤炭外运已达2500万吨，陕一京、靖一西两大天然气输气管道即将完工，跨世纪的四大工程，西煤东运铁路正加紧建设，服务于此。“南有三峡、北有神华”概括了本世纪末下世纪初我国最大的两个基本建设项目。有鉴于此，国家从建立社会主义市场经济的总体目标和加快中西部发展的战略需要出发，已确定将该区域作为“陕北能源重化工基地”建设，列入国民经济“九五”计划和2010年远景目标。由此可见，陕北能源重化工基地的建设，是本世纪末特别是下世纪初中西部发展中的一场重大头戏，它对振兴陕西经济，加快中西部经济发展，以及支撑整个国民经济稳定发展，具有十分重要的意义。法制是经济建设的基础和保障，法律服务是法制必不可少的重要组成部分。陕北能源重化工基地建设如此规模的区域经济发展，必然呼唤着优质、高效的法律服务，需求发达完善的律师业，前期开发的实践也证明了这一点。笔者拟从陕北能源重化工基地建设对法律服务市场的需求，律师业在其中的独特社会功能和作用，以及该区域律师业的现状及其发展对策，引发以下思考，意在抛砖引玉。

一、     陕北能源重化工基地建设需要高效优质的法律服务

1、陕北能源重化工基地的建设，政策是先导，法制是基础。社会主义市场经济就是法制经济，陕北能源重化工基地建设作为社会主义市场经济中的一着棋，自当如此，没有合理、优惠的政策，健全、完备的法制，一切无从谈起。陕北长期封闭落后，资源重大发现带人们惊喜的同时，在如何开发、利用资源，促进区域经济发展上，无论从中央到地方部门还是从当地干部到群众，认识思路上始终存在着分岐，前期的开发上，仍习惯于要资金，而不争取政策；习惯重开发，而轻视管理；习惯处理眼前矛盾，而忽视制度建设、完善社会调节功能，出现了因产业政策不明，法制不完备而引发的资源浪费、环境污染、部门区域利益割据等诸多社会问题。对此，有识之士多方疾呼，国家高层决策部门已逐步认识到，陕北能源重化工基地的建设，必须按照建立社会主义市场经济的总体目标推进，以政策为先导、法制为基础，各方面，包括地方政府、经济学家建议陕北能源重化工基地建设按照“内陆特区”的模式，仿效重庆升格服从三峡建设的思路进行的呼声很高。不论是否按此实现，但有一点可以肯定，它反映的是人们对该区域社会经济发展思路的认识趋同，没有明确、先进、合理的政策，没有健全、完备的法制，陕北能源重化工基础建设就无法得以进行，该区域社会经济全面发展的目标就难以实现。而律师业属法律服务业，是社会主义市场体制下中介职能的重要承担和执行者，它不仅能够基于对该区域社会发展状况、国家法制建设总体趋势的掌握和了解，为陕北能源重化工基地建设各项政策的出台、优惠政策的给予、法制管治的施行提供基础依据，更重要的是能够将明晰的政策和法制内容通过法律服务的方式贯彻于整个建设和发展过程，从一定意义上看，它是该区域社会经济目标得以实现的催生剂和助产士。所以，陕北能源重化工基地建设在法制为基础的同时，就需求着高效、优质的法律服务，呼唤发达完善的律师业。

2、陕北能源重化工基地的建设，同其它任何区域的开发建设一样，吸引巨额投资者进入是前提，可以想到，如此巨大规模的区域开发和建设，仅依靠本区域资金和单纯的政府投入是不可能满足其需求的，吸引多方投资包括巨额外资应在其中占有重要位置。对此，国家在政策上已明确，按照现代企业制度组建的、在神府煤田开发中承担重要职责的神华集团，已取得对外融资权即是例证。但任何投资的进入，取决于投资人对投资环境的认同。健全的法制，应为首选标准，这是由市场经济体制下资本追求的效益性、安全性所决定的。只有对投资利益有切实的法制保障，投资来源才有保证，而发达、完善的律师业不仅是法制健全、社会文明的重要标志，更为重要的是，除与政府部门直接打交通外，更多的将越来越依靠社会中介组织包括律师去考察、咨询、交涉，以保证结论的公允、可靠，且灵活便利。从这一意义上讲，律师业是投资进入陕北能源重化工基地的窗口和经纪人，它本身呼唤着发达、完善的律师业出现。

3、陕北能源重化工基地的建设是一个综合、复杂、长期的系统工程，决策的民主化和科学化是建设得以顺利进行的保证，因而涉及投资方向、产业政策、环境保护、资源综合利用等诸多方面的论证决策，均需要律师提供符合法律规范的超前服务，作为陕北能源重化工基地建设决策层的决策依据，其参谋、助手作用必不可少。

4、陕北能源重化工基地建设大规模的进行，必然引起纵横法律关系交织，大量法律事务的产生，有区域开发集团与资源所在地政府利益的冲突，国家与地方各级政府利益的分配，更有基本建设中诸如土地、林木补偿、道路设施占用的矛盾，可以说，从资源的开发到流通、转换、分配，从区域经济发展的各方面和阶段，法律关系无处不在，合同关系遍及各个环节。这些错综复杂的关系，随着“依法治国，建设社会主义法制国家”总目标的推进，在用经济、行政手段调整的同时，更多的将要用法律手段加以调整，律师业是市场经济体制下中介职能的执行者，以提供法律服务为职责，这些纵横法律关系的调整，法律事务的处理，均需律师去办理。可见，没有完善、发达的律师业，陕北能源重化工基地建设就难以顺利进行。

5、陕北能源重化工基地的建设，是以能源开发为主导，带动区域社会经济总体发展的过程。随着这一建设的进行，区域内整体社会功能将呈强劲增长势头，第三产业无论量与度都将出现大规模的发展，围绕生产、疏通、消费、分配等各个环节，将不能没有律师的职业服务。可以说，陕北能源重化工基地的建设，贯穿着对优质、高效法律服务的需求，呼唤着完备、发达律师业的出现，与此同时，也展示了律师业在该基地建设中具有的广阔前景和极大的市场潜力，为执业律师提供了绝好的发展机遇和天地。

二、律师业对陕北能源重化工基地建设具有独特社会功能和中介作用

律师业是以提供法律服务为职能的社会中介组织，在市场经济体制下具有社会功能和中介作用无需赘述，而在陕北能源重化工基地建设中它的社会功能和中介作用还具有以下独特性：

1、陕北长期地处偏僻、交通落后、信息闭塞，造成人们观念相对保守、陈旧。陕北能源重化工基地的建设，既是经济上的大开发，更是观念上的大开放、大撞击，由此带来的社会摩擦和梗阻定为数不少。律师业属知识阶层，处于社会相对活跃区域，新观念较为容易接受，在为能源重化工基地建设服务的过程中，能够借助职业特点，基于委托人的信任，以各种灵活的方式将这种观念之间的摩擦、梗阻加以润滑调节，客观上可减少社会管理成本和避免不必要震荡，为促进该区域的社会稳定和精神文明建设，发挥出独特的作用。

2、陕北是一个长期贫困的地区，矿产资源的重大发现，给当地脱贫致富带来了希望，无论是群众还是领导阶层，在急切希望致富的同时，不可避免要产生“越轨心理和行为”。八十年代初曾确定的“国家修路，群众办矿”的思路，继之而来的“土炼油”兴起，造成资源浪费、环境污染的恶果至今尚存，就是例证。因而，陕北能源重化工基地的建设和国家的振兴一样，一要靠开放、二要靠法治。律师业的参与，可以为管理阶层和投资人决策提供法律上的可行性和规范性服务，通过国家的产业政策和法律规范，引导能源重化工基地建设沿着健康的方向发展，以避免和减少宏观决策失误所带来的损失。

3、陕北能源重化工基地的建设，是社会主义市场经济体制下，使资源得到最有效、合理配置，进而带动区域经济，促进整个社会发展的过程。市场经济就是法制经济，从一定意义上讲，陕北能源重化工基地建设的每一运作，都是法律关系的体现，反映了经济利益的追求。那么，对这种运作加以规范和调整，法律将成为主要手段。可以预见，在未来的陕北能源重化工基地建设中，投资主体将呈多元化格局，各种利益冲突将在所难免。在开发上，将存在中央与地方并存，内资与外资并存；在分配上，将有资源所有人与资源所在区域的矛盾，再加上陕北矿产资源几乎为荒芜土地所覆盖，过去几无价值而使土地资料不清，权属不明，现因地下资源利益驱动，必然促使争夺地上权属。这些利益冲突和矛盾如果得不到合理调整和解决，陕北能源重化工基地建设将难以进行，而律师可以借助娴熟的法律知识和灵活的身份，对其加以调整、规范、引导，并帮助予以解决。

三、陕北律师业的现状及不足

陕北律师业建立于十一届三中全会后的八十年代，随着陕北能源聚集区的发现和初期开发，在八十年代中期开始介入煤田、油气田开发中的法律事务，经过十余年的发展，已具有一定的基础和规划。以能源最富集的榆林地区为例，现已有十八家律师机构，执业律师达120余名，均具有大专以上文化程度，尚有已取得律师资格而未从业的后备军128名，近年来已承办能源开发中的法律事务达一万多件，涉及标的近5亿元，同时围绕区域社会功能的发展，承办过一批如商标权、著作权、肖像权、损害赔偿等在全省甚至全国颇有影响的案件，为该区域的开发与发展发挥了独特的作用，显示出一定的实力，但从整体看，无论从其执业机构规模还是执业律师素质，无论从律师现有的服务广度和深度，均不能适应陕北能源化工基地这一超常规模建设的需求，主要表现在：

1、政府部门缺乏应有的战略眼光和法制意识，对律师业在市场经济体制建立发展中的独特作用认识不足，认为律师仅仅是打官司、调解纠纷而已。这就无法以高屋建瓴的气魄，对陕北能源重化工基地建设中的律师业予以合理规划和关注，把该区域律师业的发达与完善和能源重化工基地建设能否顺利进行相联系。在对待律师业发展上仍偏重管理，轻视服务；对待律师功能上，仍偏重结果服务，轻视预防作用，远未发挥出律师业在其中应有的社会作用。

2、执业律师素质较差，缺乏服务于陕北能源重化工基地建设所必须的知识和素养。本区域律师业的建立得益于改革开放，第一代律师均系半路出家，已近退休；年青一代受地域封闭、观念 陈旧等影响，受过系统专业化训练而进入律师队伍的尚属少数，懂法律、懂经济、懂外语的“三懂”人才更是凤毛麟角。所以从总体看，该区域执业律师还缺乏市场经济体制下必须具有的法律、经济知识和能源专业知识，难以满足陕北能源化工基地建设的法律需求。

3、律师业基础设施较差，执业律师数量较少，律师机构不尽合理，合作、合伙制律师事务所占比例较低，机构上又以八十年代初设立的国资所为主，缺乏应有的活力，特别是为数不少的律师机构仍停留在靠财政吃饭、为生计奔波阶段，服务上仍局限于手工操作、单个作战，没有规模效应和效益。

4、律师界缺乏应有的进取意识，而对陕北能源重化工基地建设这一难得的挑战和机遇，缺乏主动精神和紧迫感，不注重对基地开发动态的关注，缺乏主动服务、超前服务的意识，服务领域上仍拘泥于传统业务格局，服务方式上仍偏重诉讼业务，忽视非诉讼业务，缺乏在陕北能源重化工基地建设中建立法律大市场、从事大服务的眼光和气魄。

四、如何建立适应陕北能源重化工基地建设的律师业

1、各级政府应强化市场经济体制下的法制意识，提高律师业在陕北能源重化工基地建设中具有独特的不可替代作用的认识，将该区域的律师业的发展，纳入陕北能源重化工基地建设的总体规划和发展目标，在制定政策、招商引资、大型项目论证、谈判等宏观决策过程中，注意发挥律师的服务功能和中介作用，使律师在陕北能源重化工基地建设中成为决策的参谋和助手，开放的纽带和窗口。

2、司法机关应严格依法办事，清除司法腐败、维护司法公正、确立法律在社会生活中的权威和人们心目中的信念，创造律师执业的良好环境，只有这样，才能保证律师业在陕北能源重化工基地建设中功能作用的正常发挥。

3、作为律师业的管理部门，应确立大开放的意识，对陕北能源重化工基地这一国家级建设所蕴藏的巨大法律服务市场，有明确的认识和超前的精神准备，在巩固现有律师队伍和现有律师执业机构的同时，应鼓励、吸引优秀的法律人才创办直接服务于陕北能源重化工基地建设的专业律师机构，并欢迎发达地区的律师执业机构以设立分所、合作服务等方式进入该区域，以增强本区域律师业的活力，共同开发陕北能源重化工基地建设中的法律服务市场。同时，应加强对该区域法律服务市场的净化管理，制裁不正当竞争等违法执业活动，为律师依法执业提供良好的内在环境。

4、对现有的律师执业机构，应尽快使其上规模，上档次，提高整体的法律服务实力和对外影响，随着陕北能源重化工基地建设的进行，现有律师执业机构无论从规模、硬件方面均无法与之适应，单兵作战、手工操作的方式必须尽快加以改变，在依靠政府财力不现实和依靠自身积累发展过慢的情况下，最为有效和可行的办法是依托现有能源重化工开发集团，如神华、长庆等企业集团、选择服务实力、社会信用较好的律师执业机构进行协作，由其提供一定的资金，改造律师执业机构的硬件，协作的律师执业机构作为该集团的法律顾问，全面承办集团法律事务，在名称上同时对外称作该集团的律师（或法律顾问）执业机构，与现有名称并用，审批管理部门对此应予变通和允许。这样，既强化了为这类企业集团提供法律服务的实力，起到一、两个律师担任法律顾问所不能起到的作用，又可以提高现有的律师执业机构的档次和规模，使自身得到发展。

5、作为该区域的执业律师，应有强烈的社会责任感和主动精神，抓住陕北能源重化工基地建设这一难得的机遇，以服务为己任，不断强化自身素质，随时注意学习市场经济体制下新法律知识和围绕能源重化工基地建设必备的专门知识，为委托人提供优质高效的法律服务，确立良好的社会信誉和依法执业的公正形象。以积极进取的意识，不断拓展服务领域，改革服务方式，立足超前服务，延伸服务功能，提高非诉讼业务在整个律师中的位置和比重，充分发挥律师在其中的多层次、全方位社会作用，经济效益和社会效应并重，以良好的社会信用和优质的法律服务，为陕北能源重化工基地建设，做出应有的贡献。

（1997年在《中国法学》、陕西省社科院、西北政法学院联合召开的《西部经济发展与法制建设》研讨会上，提交了《西部经济发展呼唤优质高效的法律服务——陕北能源重化工基地建设中律师业的思考》一文，并由《中国法学》刊发）